“美好生活”导向下的江苏精准扶贫机制创新
【摘要】精准扶贫作为今年省委、省政府确定的“三大攻坚战”之一，应成为现阶段我省满足人民美好生活需要的基本发力点。当前，我省精准扶贫工作取得了很大成绩，但是也显现出亟待解决的四大突出问题：贫困户识别错漏问题，扶贫项目论证和建设的粗放“漫灌”问题，扶贫资金使用不集约问题，部分苦难群众的返贫问题。解决这些问题当务之急是要从精准识别、精准帮扶、资金使用与管理、可持续脱贫的支撑等方面创新精准扶贫机制。
以创建美好生活为引领，扎实推进精准扶贫的高质量发展是江苏全面建成高水平小康社会的关键选择。近年来，省委省政府针对农村低收入人口、经济薄弱村和重点片区，大力实施脱贫致富奔小康工程，取得了很大的成效。虽然2017年基于6000元标准的农村低收入人口占比已经从5.8%下降到2.6%，有480个省定经济薄弱村摘帽，但与满足困难群众不断增长的美好生活需要的目标相比，江苏精准扶贫还存在着一些突出问题，要解决这些问题，创新精准扶贫机制势在必行。
一、解决识别错漏问题，创新精准识别机制
精准识别贫困户对于脱贫攻坚、创建美好生活的重要性是不言而喻的。我省基层扶贫工作者在实践中已经总结出了诸如“五看法” （一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎、五看有没有病人躺在床）、“六优先”（保低保家庭优先、重大疾病包括智障患者家庭优先、残疾人家庭优先、危房户家庭优先、有高中和大学生家庭优先、重灾户优先）、“五不准”（机关事业单位和国有企业在职和退休干部职工家庭不准、轿车家庭不准、老板家庭不准、洋楼家庭不准、赌博家庭不准）等行之有效的识别方法，但是，采用这些方法，识别的精准度很大程度上取决于农户积极而真诚配合的程度。调研发现，部分农户对入户摸底和识别工作怀有反感抵触情绪，不愿意配合调查。另外，受观念和利益等因素的驱使，争当贫困户的行为也屡见不鲜，农户刻意隐瞒家庭收入或有意夸大家庭教育和医疗负担，致使识别错位现象时有发生。
在实际工作中，为了提高精准识别的可操作性，以家庭年人均纯收入6000元划线作为识别贫困户的标准，在实践中过度依赖这一数字化的评判标准，导致将那些处于贫困线上的但确实又需要帮扶的村民排除在扶贫对象之外。不仅如此，由于人口基础数据存在公安部门、卫计部门、统计部门三种统计口径，加上人口频繁变化和流动、统计数据时滞造成了人口统计数据与实际人口数据的不一致，给入户摸排和精准识别带来了很大的困难，在一定程度上也影响了识别的精准度。
针对上述问题，要进一步创新精准识别机制。一是创新精准识别方法，实现对贫困户的无缝隙式识别。进一步细化“五看”、“六优先”、“五不准”的识别方法，同时汲取各地先进的识别技术和方法，采取与农户家中多个成员面对面交谈、电话核实、询问邻里、询问村支两委等多样化的手段搜集信息，同时加强识别政策的宣传，争取农户的配合。二是改变以分配扶贫指标为基础的做法，要以贫困实际发生率为基准，以当前贫困线为参照，适当扩大扶贫对象的覆盖范围，将那些处于贫困线边缘的家庭也纳入扶贫系统，并考虑将贫困对象人均纯收入指标调整为可支配收入指标。人均可支配收入指标是决定消费开支最直接的因素，因而也是衡量贫困户生活水平的最准确的指标。人均可支配收入的贫困标准划分应考虑地区经济发展状况进行层次性划分。三是整合人口统计数据，以村为单位，建立人口动态管理系统，搭建人口数据信息共享平台，同时借助大数据对不同口径的人口信息数据进行分析和校对。
二、解决扶贫项目粗放“漫灌”问题，创新精准帮扶机制
精准扶贫在一定意义上就是“供给”对“需求”的满足，必须以满足贫困户的需要为导向，才能实现精准帮扶。随着经济社会的发展，困难群众对美好生活的向往也日益多样化，这就要求精准帮扶机制适应他们的需要不断进行创新。调研发现，贫困的致因和影响因素各种各样，贫困户对项目的期待也是多种多样。一些地区实施了多轮的扶贫项目投入建设，包括种养殖业、农业观光体验、民俗旅游、传统手工业等在内一大批项目建成运营，给农村经济发展注入了活力，大幅度地提高了农民收入，但这种以贫困区域（县、村）为基本瞄准单位的项目设计，忽视贫困户的个体差异，脱离了贫困户的真实意愿和发展能力，导致从项目中获益的往往是中高收入农户，而贫困户却获益很少。有些项目建设只注重产业化，以拉动地区经济增长为导向，弱化了扶贫目标；有些项目在缺乏对市场的有效预测分析的情况下盲目上马，致使项目不可持续；有些项目只重视生产环节的扶持，忽视了引导农户扩大产品的市场销售，导致了生产越多越亏损的现象。这些问题存在的结果是：扶贫投入大量的人力和财力，但项目粗放“漫灌”，缺乏针对性，不受贫困户欢迎，贫困户的获得感不强。
创新精准帮扶工作机制是解决这些问题的关键。一是在帮扶瞄准层次上实现区域开发与个体扶助的有机嵌合。一方面继续发挥区域扶贫开发政策的效应，以乡村振兴作为脱贫解困、发展提升的重要载体，促进农村的基础设施建设和农业生产方式的转变，提高农村现代化水平。并利用地方特色和区域优势，发展特色产业和龙头产业。另一方面以针对贫困户不同致贫原因的扶助措施对接与承续区域瞄准政策。比如，对于丧失劳动能力的贫困者，要提供完善的社会保障和救助；对于因病致贫的贫困者，要结合新型农村合作医疗制度，提高贫困家庭的报销比例；对于因残致贫的贫困者，既要帮助解决生活困难，还要帮助他们寻找与其能力相匹配的工作；对于因自然条件恶劣、土地资源贫乏的致贫者，采取搬迁并提供就业培训和职业指导的措施。二是要坚持精准建设项目，克服一哄而上，为了建设项目而建设项目的形式主义项目扶贫倾向。任何扶贫项目的上马都要对市场需求和风险进行充分的研判，把贫困户增收、改善贫困户的生活质量放在首位。三是要充分评估贫困户经营项目的意愿和能力。再好扶贫项目，都需要贫困户去经营。扶贫项目的论证和建设必须让贫困户参与，充分听他们的意见，不能搞大包大揽。同时要认真评估贫困户的经营能力，使项目与贫困户的愿望和能力高度匹配。
三、解决扶贫资金使用不集约问题，创新精准扶贫资金使用与管理机制
创建美好生活必须从“补短板、强弱项”的任务出发，加强对扶贫的资金支持。近年来，我省在扶贫领域投入了很多资金，使困难群众得到了不少实惠，为坚决打好精准脱贫这场对创建美好生活具有决定性意义的攻坚战奠定了扎实的基础。但是，扶贫资金投入方向和结构不能满足贫困户的需要和愿望的现象还很普遍。有贫困户反映，村里开了很多工厂、道路拓宽了，环境整洁了，但他们迫切需要的医疗、就业、养老、教育等问题却没有得到充分有效的解决。另外还发现，在实际工作中不同的部门都按照各自的扶贫计划分配扶贫资金，部分部门只关注自己业务范围内的计划，与其他部门之间缺乏有效沟通，造成不同部门对同一贫困村的同一类项目、同一批贫困户进行重复补贴，既导致专项资金使用不合理和使用的低效率，又挤占了对其他扶贫项目和贫困户的投入资金。
解决这些问题，需要创新精准扶贫的使用与管理机制以规范扶贫资金的使用，确保资金用在刀刃上。一是用制度保证扶贫资金用于贫困户，重点满足他们对于教育、医疗、就业、养老等方面的需要，避免出现资金“张冠李戴”用于其他形象工程的现象。二是避免扶贫资金重复补贴现象，可以将各部门负责的扶贫资金补贴计划交由扶贫办进行统一归集，将资金最大限度地用于最需要的地方，缩小贫困地区与发达地区在教育、卫生、文化、社保上的差距。三是要加强扶贫资金的监督管理。资金使用情况要张榜公布，接受群众监督。扶贫资金管理部门要会同审计部门加强对扶贫资金的使用进行预算和决算审计。
四、解决部分困难群众的返贫问题，创新可持续脱贫的支撑机制
贫困具有顽固性，人民群众对美好生活的需要是不断变化的，贫困的内涵也被赋予新的特征。脱贫目标的完成只是意味着我省高水平小康社会的建成，但为了满足贫困群众对美好生活的需要，脱贫成果还需要持续性的支撑机制予以巩固。大多数人认为返贫现象主要存在于“老、少、边”这样的深度贫困地区，但调研发现，我省也存在着一定的返贫现象。返贫者主要来自于刚脱贫并与贫困线较为接近的群体。导致返贫的原因多样，主要包括三个方面：有的是因为贫困者身体健康、思想观念、教育水平、职业技能等综合素质没有得到持续有效提高，难以冲出“脱贫—返贫”的怪圈；有的是因为基础设施和公共服务建设滞后，导致地区经济发展困难，致使脱贫后又返贫的现象频繁发生；有的是因为自然生态环境没有得到持续有效的治理和维护，使贫困群众陷入“贫困—生态环境破坏一返贫”的陷阱中。
返贫问题需要引起足够的重视，应从“脱贫主体”、“脱贫供体”、“脱贫载体”三个方面入手，创新可持续脱贫的支撑机制。一是促进脱贫主体素质的持续提高。首先要结合地区的实际情况，改善医疗服务，提高贫困人口健康水平；其次要探索“基础教育和职业教育相结合，职业教育与技术培训相结合”的模式，加强对农村青壮年劳动力的职业技能培训和实用技术培训；再次要加强宣传教育，切实改变贫困者“等、靠、要”的思想，培养他们的竞争和参与意识。二是保证脱贫供体的可持续供给。基础设施和公共服务是实现可持续扶贫的重要供体，遏制返贫必须使基础设施和公共服务的供给可持续化。一方面可通过财政划拨、专项扶贫贷款、社会及个人自愿投资和以工代赈等方式，组织动员贫困群众参与本地区基础设施和公共服务设施的建设，提升地区造血机能，增强自我积累和自我发展的能力。另一方面政府要加强引导和动员，统筹资源，建立健全落后地区的教育、医疗、养老等社会保障体系。三是确保脱贫载体的可持续维护。生态环境是承载人类生产和生活活动的自然载体，对生态环境的持续性维护是可持续脱贫的必要前提。对生态环境这一重要的脱贫载体进行可持续维护，一方面要制定严格的资源使用标准，确保水、树木、土壤等可再生资源的开发利用不超过资源的再生能力，严格控制矿藏等不可再生资源的开发，以保证下一代人能持续利用。另一方面要把扶贫与环境治理、生态保护相结合，按照建设生态文明的要求，发展节约型产业、循环产业和生态产业。
智库专家：
孙迎联：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2018年第4期
本报告系国家社会科学基金项目“共享发展理念下的精准扶贫机制创新研究”（项目编号：16BKS061）的阶段性成果。