江苏省生态环境保护制度综合改革成效、问题及建议
【摘要】江苏省高质量发展必须牢固树立生态文明意识，强化绿色发展理念。2016年7月江苏省委省政府发布并实施了《江苏省生态环境保护制度综合改革方案》，加大生态环境保护制度的改革力度。一年后，受江苏省委改革办委托，我们对江苏省生态环境保护制度综合改革方案落实情况进行了评估。本文依据评估的结果总结了江苏省生态环境保护制度综合改革的成效、存在的问题，并提出了完善综合改革方案的建议。
习近平总书记在江苏考察时指出要努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏目标，重点强调了保护生态环境、提高生态文明水平是江苏转方式、调结构、上台阶的重要内容。课题组受省委改革办委托，承担江苏省生态环境保护制度综合改革方案落实情况评估。经过实地调研、专家访谈、文献查阅、问卷调查等评估程序，课题组总结了综合改革方案实施一年以来取得的成就，分析了综合改革中存在的问题，提出了进一步完善我省生态环境保护制度的初步建议。
一、江苏省生态环境保护制度综合改革实施成效
一年来，生态环境保护制度综合改革试点工作推进顺利，改革成效显著。江苏省在落实环保责任、运用环境经济政策、推动环保行政审批许可改革、加强事中事后监管、提升生态保护水平等方面推进生态环保制度综合改革，改革红利不断释放。综合改革实施以来，环境质量稳中趋好、产业升级稳步推进、生态基础建设提速、资源有价理念形成。
到2016年底，省财政生态补偿金额累计超过55亿元，有效推动了全省生态红线区的保护和生态修复。2017年1～5月份，省级审批数量由每年330件左右减至不到40件。排污许可证制度真正落地。截至2017年6月19日，已完成火电、造纸行业排污许可证核发，核发排污许可证352张，其中火电235张、造纸117张。实施与污染物排放总量挂钩的财政政策，完善水环境资源双向补偿制度。经济手段推进环境质量改善效果更明显，初步构建了运用经济手段推进行政区域污染物总量减排和环境质量改善的政策。推行环保信用与差别化水价、电价相挂钩的收费政策。企业环保意识显著增强，企业对环境资源有价的观念已经开始逐步接受。
二、江苏省生态环境保护制度综合改革存在的问题
江苏省生态环境保护制度与“强富高美”新江苏建设还有较大差距，表现在生态环境保护与经济发展之间的关系认识有待进一步深化，市场驱动与政府引导的关系有待进一步完善，生态环境短期保护与长期治理的关系有待进一步澄清，全社会参与的生态环境保护氛围有待进一步强化。
（一）生态环境保护与经济发展之间关系的认识不到位
从政府层面看，在我省经济总量巨大同时存在环保历史欠账的情况下，地方政府和领导一方面要做加法，即要保持经济平稳增长，另一方面又要做减法，即加强生态环境保护。偏废任何一方，都面临着被问责的尴尬处境。针对此两难问题，地方政府领导面对问题既要做加法，又要做减法，感觉处境艰难。从企业层面看，当前经济下滑企业效益不好，难以承受环保压力和高额的排污费征收。一些重点污染企业虽然已经投入大量资金用于增加环保设施和污染治理，但是面对环保检查还是感觉压力巨大。认为正在实施的排污许可证等制度对企业的环保标准要求越来越高，企业管理水平难以适应未来环保治理的要求。
（二）环保基础设施欠账严重、基本数据缺乏
污染源基础数据不完整。全省污水产量数据不足。排放工业污水的重点污染源只有1000多家企业，没有覆盖到面广量大的中小企业。农业污水具体数量更是无从统计。全省垃圾产量统计缺失。全省垃圾统计数据严重滞后，处于多部门管理的局面。环保基础设施欠账严重。污水处理率、垃圾覆盖率等指标一定程度上可以说明我省的环保基础设施状况。但是深入调研发现我省生态环境保护基础设施建设长期滞后、欠账严重。
（三）生态环保主要侧重于末端治理，前端提标不够
生态环境治理工作依靠环保托底进一步节能减排的空间和潜力都不大，应从源头上解决生态文明建设深层次矛盾和问题。江苏的经济发展大量依靠的是消耗化石能源，而这些是造成空气污染的元凶。南京每年消耗近4000万吨煤，有150万辆机动车，3000多工地。这些都是造成空气污染的重要因素。产业结构不调整，能源结构不调整，生产生活方式不转变，仅靠环保部门努力难以扭转现在的大气污染现状。从根本上，就是改变产业结构、能源结构，同时在城市建设上因地制宜，每一个人也要为环境的改善有所行动。
（四）管理上以行政手段为主，经济手段运用不足
江苏生态环境保护制度改革发布了系列文件，江苏多以行政命令的限制与禁止为主，多以行政管理手段来推进产业升级和优化布局，短期效果明显，但缺少内生激励与长效机制。以强制性限产、限电等短期、应急性的行政命令为主的政府行为虽然在短时间内达到了既定目标，但是并未从根本上改变生态环境的改善，而一旦这种行政命令取消之后，往往带来污染排放的报复性反弹。政府主导为主、过于细节的管理模式，浪费了政府部门的时间和精力。以排污权交易为例，南京排污权交易以一级市场为主，二级市场不够活跃。
（五）生态环境保护的管理体制需要进一步理顺
环境保护部门内部、环保部门与其他经济社会部门之间、城市之间生态环境保护之间缺乏协同。
（六）全社会参与的生态环境保护氛围不够
对企业、基层组织和社会公众的宣传和培训不够，没有充分发挥第三方环保单位的作用。
三、深化江苏省生态环境保护制度综合改革的建议
深化江苏省生态环境保护制度的改革要进一步加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，通过制度建设、管理创新等方式发挥政府、市场、社会、科技的协同作用，形成齐抓共管的局面，走出一条符合江苏实际、发挥江苏优势的江苏特色生态文明建设之路。
（一）提高认识，从“五位一体”的高度建设生态文明
十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。江苏省生态环境保护制度的改革必须站在“五位一体”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设）、江苏省“两个率先”（率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化）的高度建设生态文明，将生态环境保护工作全面贯穿、深刻融入到经济、政治、文化和社会建设的各方面、全过程。必须以环保倒逼经济转型升级，以环保促进供给侧结构性改革，以环保优化发展。
目前，我省经济已从高速增长步入中高速增长阶段，经济发展方式正在由规模速度型向质量效率型转变。可以说，我省经济发展和生态环境的关系即将迎来“拐点”，进入绿色经济时代。此时，尤其需要科学认识经济发展与生态环境保护之间的作用机理，主动实现生态环境保护与经济发展良性互动。在绿色经济时代，生态环境保护与经济发展是一种互促共进关系，它们有着共同的目标，可以产生正向乘数效应。在改善生态环境、实现由传统粗放增长方式向新兴绿色发展方式转变的过程中，部分领域和部分行业会经历转型的阵痛。应理性看待这种系统与部分、长期与短期的关系，而不应质疑生态环境保护的必要性和可行性，甚至在生态环境保护上驻足不前。
（二）扎实补账，构建生态环境保护的长效机制
强化污染物统计，全面掌握生态环保的基础数据。生态环境保护的基础是要全面掌握我省的污染物数据信息，要做好污水、垃圾等环境基础项目的清查。范围包括：工业污染源、农业污染源、生活污染源、集中式污染治理设施、移动源及其他产生、排放污染物的设施。除了要查清这些污染源的数量、行业和地区分布，主要污染物种类和来源及其排放量、排放去向、污染治理设施建设和运行情况等外，污染源统计还要进一步分析掌握现阶段我省环境污染状况、污染对环境影响范围和程度、污染变化趋势以及污染治理能力和现状。
加强污染物运行监测，完善节能减排在线监测系统。制定江苏省生态环境监测网络建设方案，完善覆盖全省环境质量、重点污染源、生态状况的环境监测网络，出台和完善生态环境监测管理办法。实现环境质量监测全覆盖、重点污染源监测全覆盖、生态环境状况监测全覆盖和数据互联共享、监测和监管上协调联动，对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。
重视行业前端提标，挖掘节能减排潜力。提高能源使用和排放标准，把燃煤效率、排放效率等能源使用和排放标准至少提高到欧美发达国家水平。从环保托底的碎片化管理到前端提标的防控结合，不能只注重生产设备的先进性，还要关注生产设备的绿色性，还要关注节能设备的先进性。改变生活方式，发展绿色消费。继续坚持企业环境信用评价。更好发挥环保税在一些地方的促进减排的积极作用。
（三）引导产业转型升级，实现生态环保和发展的双赢
面对加强环境保护和保持经济平稳增长的两难问题，唯有通过产业转型升级来破解难题，一方面要做加法，提高经济发展的质量和水平；另一方面要做减法，但不是减少数量，而是通过提高质量和效率做减法。通过经济增长提高发展的质量，提升加法内涵的经济转型来保障环保改善。按照十九大要求，加快建设现代化经济体系，推进绿色发展。当前环境保护的思路已经从末端治理转向前端预防，更多的方式转向工业停限产和煤改电、煤改气等能源结构的变化。要从短期的行政限产到长期的产业升级。短期的行政限产往往带来污染排放的报复性反弹，治理生态环境污染的长效动力在于产业转型升级。
（四）理顺管理体制，加强部门协同管理
生态环境保护绝非单靠环境管理部门可以做好。生态环境保护工作是一项综合性强的系统工程，涉及到环境管理的各个环节，也涉及到经济社会发展的各个部门。加强部门之间的协同。将生态环保纳入全空间、全产业、全链条、全生命、全社会管理。建立管行业必须管环保的“一岗双责”体制。加强制度的顶层设计。以排污权交易为例，要建设省级排污权交易平台，设置合理编制、财政经费等配套制度，加强政策研究，形成一系列规范的交易制度和规则，与排污许可证、环境保护税等环境管理制度有机衔接。加强国际交流合作。吸收芬兰、以色列等国家生态治理、环境保护的先进经验，加强生态环境治理对策、技术等方面的国际交流，引进吸收利用全球环境治理成果。
（五）政府引导与市场机制相互结合
在注重环境治理效果的时代，我省环保制度综合改革要注重由行政手段向法律手段和经济手段延伸。关停、限产等行政干预手段短期效果明显，但其边际效用逐渐减少；要更多地运用环保税、排污许可证、排污权交易等市场化方式进一步明确环保刚性成本，激发企业主动减排的内生动力。
发挥政策引导作用。一是在政策体系中，注重鼓励扶持发展的战略性新兴产业、国家重大科技示范项目和达到国家清洁生产标准一级水平的企业，给予初始排污权有偿使用费和指标需求等方面，给予一定的优惠和政策倾斜。二是在实行重点流域、区域总量调控，对重点流域上流的水污染型企业、城市建成区的大气污染型企业和工业园区外企业，要求增加一定比例交易，以促进产业优化布局。三是实行区域环境质量调控，对环境质量达不到要求以及未完成污染减排约束性任务的区域，暂停排污权转入。
发挥市场机制作用。生态环境保护问题中的市场行为、市场交易、市场标准等具体行为交给企业，由企业负责，政府只负责监管即可。以排污权制度为例，尽快在全省全面推开排放权有偿使用和交易。建立全省统一、涵盖水气核污染物和排污许可证管理系统、刷卡排污系统有机结合的全省排污权有偿使用和排污权交易平台。研究提升排污权有偿使用与交易层次。完善总量控制制度，明确排污权交易的控制目标，在完善总量控制技术措施建设的基础上，对排污权进行合理定价和初始排污权分配。参照福建等省的做法，培育全省性统一的排污权交易市场，明确专业的排污权交易机构，建立政府激励机制，激发市场的活力。适时完善现行环境法律法规，逐步建立排污权交易的相关法律体系，对排污总量控制的目标、总量设计与分布、数据监测、适用程序等做出更加明确的规定。
（六）全员参与，形成生态文明建设强大合力
全民共治，就是要加强对生态文明建设的总体设计和组织领导。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局。生态环境保护工作不仅仅是政府和企业的责任，更是全体社会成员的责任。形成社会共治机制，强化全社会参与的生态环境保护氛围。
智库专家：
袁健红：东南大学中国特色社会主义发展研究院副院长
岳书敬：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2018年第3期
本报告为江苏省全面深化改革研究专项课题（批准号：17GGB003）阶段性成果。