贯彻落实总书记武汉讲话精神
推动江北新区建成长江经济带示范性国家新区
【摘要】为切实贯彻落实总书记武汉讲话精神，积极响应生态文明建设新要求，顺应国家级新区发展新趋势，我们倡议推动江北新区建成在贯彻落实总书记武汉讲话精神和长江经济带发展战略上具有引领性和示范性的国家级新区。作为长江经济带沿线重要的国家级新区，江北新区资源丰富、区位优势明显，具有建成长江经济带示范性国家新区的充分基础。当前，可着重从“对标找差”“匹配供需”“严守四线”等角度探寻建设江北新区的发展思路；短期围绕“着墨”与“留白”共生，中长期围绕“+生态”兼顾“生态+”、完善绿色化发展生态体系等原则和目标，考量推动江北新区建成长江经济带示范性国家新区的具体对策。
2018年4月，习近平在湖北武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会时强调，新形势下推动长江经济带发展，要“坚持新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持共抓大保护、不搞大开发”。作为长江经济带沿线重要的国家级新区，江北新区资源丰富、区位优势明显，同时在区域关系、产城关系、江城关系、新旧动能关系等方面均具有典型性和特殊性，理当在落实总书记武汉重要讲话精神方面走在前列。为切实贯彻落实总书记武汉讲话精神，响应生态文明建设新要求，顺应国家级新区发展新趋势，结合江苏和江北新区发展实际，我们在此倡议将江北新区打造成为在贯彻落实总书记武汉讲话精神和长江经济带发展战略上具有引领性和示范性的国家级新区。
一、“推动江北新区建成长江经济带示范性国家新区”倡议提出的因由
当前，新时代长江经济带保护式发展战略已经基本成型，绿色化也成为长江经济带沿线国家级新区发展之大势，江苏特别是江北新区在绿色发展方面走在全国前列，具有雄厚基础。鉴于以上几点因素，我们认为推动江北新区建设长江经济带示范性国家新区正当其时。
1.时代背景：新时代长江经济带保护式发展战略基本成型
2016和2018年习近平两次考察长江经济带时都强调，“母亲河”的修复是他的最大关切，探索一条生态优先、绿色发展的高质量发展新路是他的最大期许，这些都是长江经济带发展战略成功实施的关键。2016年10月印发的《长江经济带发展规划纲要》要求大力保护长江生态环境，并将“江湖和谐、生态文明”置于推动长江经济带发展要遵循的5条基本原则之首。此外，江苏、湖北、重庆、贵州、安徽等省无一不把共抓长江大保护作为补齐生态短板的突破口。因此，如何走出一条生态优先、绿色发展之路，让中华民族母亲河永葆生机活力成为党中央和沿线地方政府的核心关切。
2.沿线态势：绿色化成为长江经济带国家级新区发展大势
目前，绿色化已成为国家级新区发展的新任务。国家级新区已成立绿色发展联盟，并发布《国家级新区绿色发展宣言》《国家级新区绿色发展联盟章程》《绿色新区创新发展三年行动计划》等。在国家批复设立的19个国家级新区中，位于长江经济带内的国家级新区占比约50%，国家级新区绿色发展水平直接影响着长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”战略目标的实现程度。
3.发展基础：江苏和江北新区绿色发展成果丰硕
近年来，江苏积极推动长江江苏段（扬子江）治理，在长江经济带生态保护修复机制建设方面取得了显著成效。一方面，率先颁布实施《南京市长江岸线保护办法》《南京市域滨江岸线利用详细规划》等规划政策文件，以顶层设计健全扬子江“大保护”法理依据；另一方面，打好铁腕治污、加快转型、优化生态“三张牌”，以南京沿江化工、钢铁企业转型升级和搬迁转移等具体行动，以省域25个国考水源地水质100%达标和长江干流10个断面水质100%达标的成效，推动江苏走在长江经济带高质量发展前列。同时，江北新区是长江经济带上与长江岸线关系最为紧密的国家新区，新区设立之初就提出积极贯彻落实《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）“江湖和谐、生态文明”的要求，按照“生态优先”原则进行规划，并将目标锁定为“到2020年，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活形态；到2025年，绿色发展战略取得重要进展，产业与人口、资源、环境协调发展水平显著提升”，成为南京、江苏甚至是长江经济带绿色制度和生态产业探索的重要新区。
二、推动江北新区建成长江经济带国家示范新区的发展思路
要推动江北新区建设长江经济带示范性国家新区，找准发展思路很重要。具体来说，应当着重从以下几个方面着手：
1.对标找差：落实国家要求，借鉴先进经验
对照总书记武汉讲话精神，同时对比上海外滩、太原汾河、兰州黄河、新加坡河、加拿大格兰维尔岛、多伦多中央滨水区等国内外先进案例，可以发现江北新区滨江区域发展与总书记关于把修复长江生态环境摆在压倒性位置的要求相比仍有差距，“滨江难见江、沿江不成景”，关停并转后面临功能失落风险等问题仍较突出。未来应充分借鉴先进地区在人群需求图谱分析、人文与自然耦合的分段主题设计技术、水绿交融的生态格局共生系统构建等方面的成功经验，推动江北新区进行绿色、生态、宜居化的更新改造。
2.供需匹配：回应居民诉求，满足社会期待
江北新区滨江区域主要人群包括本地企业在职和退休工人、本地低收入老年人、外来打工租房者、年轻白领新南京人等不同特质人群。通过问卷调研，精准判断不同人群特征与时空活动特征，有助于识别岸线综合利用核心问题。调研发现：居民美好生活需求日益增长，对社区和设施品质提出更高要求。比如，关于“与江南相比江北新区最缺少哪些功能”问题，问卷分析排序为：高品质的学校、医院、文化、体育设施居首位（占比高达87.65%），就业岗位排名第二（占比52.2%），大型购物消费场所排名第三（占比49.91%），大型公园排名第四（占比44.44%）。再比如，关于“未来20年市民对江北新区的发展期望”问题，问卷分析排序为：服务优质的宜居新区排名首位（占比67.98%），环境优良的绿色新区排名第二（占比58.86%），经济繁荣的产业新区排名第三（占比50%），机遇无限的创新新区排名第四（占比39.65%）。江北新区的未来发展更加与居民日益增长的美好生活需求更加匹配。
3.四线为纲：生态与人文共建共生，保护与发展共抓共赢
一是严守资源利用上线，落实总量强度双调控。划定城市开发边界线，划分集中建设区和有条件建设区，同步限定开发建设总体规模和片区投资强度。二是严守生态保护红线，开展岸线功能修复。结合生态本底和居民需求，将岸线划分为风景田园段、生态游憩段、产业更新段、活力城市段、田园郊野段等功能特色突出的岸线分区。三是严守发展质量底线，推动创新经济培育。以“创新活力、生态和谐”为理念，在保护框架下推动土地再开发和创新资本植入，破除旧动能，培育新动能，同时注重居住、商业、金融、文化、休闲以及旅游功能在平面上和立体上的复合。四是严守社会保障基线，植入公共服务设施。从生产“盈利”走向生活“公益”，突出以人为本，匹配相应活动空间，完善服务设施配置，提升景观风貌特色，优化人居环境品质，推动民生导向型适应性更新，激发岸线活力，引领高效有序生活，实现滨江岸线空间开放共享。
三、推动江北新区建成长江经济带示范性国家新区的具体对策建议
推动江北新区建设长江经济带示范性国家新区，既有近期比较急迫的任务，也需要做出中长期的规划，具体对策建议如下：
1.近期三策并举：“着墨”与“留白”共生
一是加快“腾+退”。整体提档升级，重点推动沿江化工、钢铁等重工业的腾退。扬子石化、南钢等江北新区滨江区域内的龙头企业起步早，历史上为南京发展做出了重要贡献，但现实中却已成为“石化围江”“岸线失和”的关键因素，曾因为种种原因导致改造困难，在长江经济带中具有典型性。随着江北腹地地区的开发和南京拥江发展战略的实施，江北沿江已经由历史上偏居一隅的郊区岸线变为特大城市的中心水岸，而且周边地区高科技产业、人群不断集聚，沿江钢铁化工等历史形成的“旧动能”已经不宜在这一区位布局。应该积极落实总书记“五大关系“的要求，一方面引导“腾”出被落后产能占据的优质滨江空间，进行生态修复，形成高端发展的战略储备空间；另一方面，促进关联产能“退”出江北，促进江北产业结构、技术结构的整体升级，树立江北“转型升级型”示范新区的地位。
二是合理“保+留”。战略“留白”与永久“留绿”并行，包括八卦洲、大厂滨江岸线地区等。其中八卦洲可以借鉴上海崇明岛世界级生态岛的开发建设模式，整体永久“留绿”、局部有限开发，重点发挥南京大都市中心的特色农业和绿色生态功能。沿江腾退的工业岸线，可以借鉴黄浦江两岸开发经验，阶段性战略“留白”，等待类似世博会等城市大事件进行整体更新，未来功能转型应将保留区域打造为世界级公共滨水岸线，重点植入公共空间、文化时尚、特色商业、创意设计等新业态，并要特别注重大事件后的可持续发展。同时，进一步重视江北“文脉”“绿脉”的梳理，加大对历史文化和生态空间的保护和利用，做到应保尽保，多元化利用，彰显江北“山水文化型”特色新区的特色。
三是积极“增+加”。一是“加高”服务能级，发挥江北区域作为全省对接全国中西部、辐射长江经济带中上游前沿的功能，积极培育区域高端服务功能，同时发挥其作为省会城市链接省域最便捷的优势，集聚培育省会城市核心功能特别是省级公共服务职能，两大高端服务功能支撑江北沿江成为南京大都市的新“主城”；二是“增强”新型业态和城市品质，包括“增”先进制造业空间，包括桥林、龙袍、玉带、智能制造、生命健康产业园等；“增”民生服务空间，按照生活圈理念，增加服务设施和活动场所空间，从市民满意度和获得感提升、设施空间覆盖率、设施规模类型及品质三个维度制定公共服务设施与开放活动空间配置体系，打造南京滨江人居新城带，形成江北“科技服务型”高端新区的功能。
2.中期图底转换：“+生态”兼顾“生态+”
空间规划中经常用“图”和“底”分别表征建设用地、非建设用地，规划过程中往往“先图后底”，即在明确建设用地基础上增加非建设用地，实现“+生态”；新时代保护式开发理念下，要推动图底转换，优先确保生态空间，在此基础上研究生产和生活空间开发，实现“+生态”与“生态+”共举。具体而言：
一是要尊重自然，从简单的植树造林转向本土自然生态环境保育，加强水系、土壤等要素修复，增加生态空间，发挥生态“图”效应，提升生态“颜值”，实现常规性“+生态”。江北新区规划推动重要生态功能区保护，加快建设老山森林公园、灵岩山、止马岭、平山省级森林公园等林地培育生态区，加强滁河、长江等流域的湿地生态片区建设，加大金牛湖及江浦－浦口等饮用水水源地保护区及水源涵养区保护力度，推进大厂—浦口、长芦—雄州等组团隔离防护生态片区建设重点保护江浦、浦口饮用水水源保护区和长芦—玉带、马汊河—长江生态公益林以及龙王山风景区，筑牢山水林田湖自然生态基底。
二是要关注“人”的核心作用，以生态为“底”， 厚植绿色“基底”，创新就业和创业政策，凝聚具有生态共同价值观人群，发展“生态+艺术”“生态+休闲”“生态+教育”等新型业态，提升“人”的获得感和幸福感。江北新区规划严格落实《南京市生态红线区域保护规划》，牢守生态红线、总量红线和准入红线，加快大生态体系建设，实现城市、产业与生态平衡发展。依托重要生态系统，优化生态空间结构，构建“一圈、三楔、多斑块”网络状生态安全格局。“一圈”即外围农业空间形成农田生态圈，“三楔”即控制老山—亭子山—长江、滁河湿地—大厂隔离绿地—八卦洲、六合方山—灵岩山—八卦洲三条城镇组团间的楔形廊道，“多斑块”即重点保护老山等绿色斑块，以及绿水湾湿地等大型水库和湿地。
三是特别重视长江岸线资源保护。着力统筹规划长江岸线资源，合理划分岸线功能，实行岸线分类指导与管理，严格实施岸线利用阶段性开发限制，严禁在干流及主要支流岸线两侧1公里范围内新建布局重化工园区和危险化学品码头，严格限制在长江沿线新建石油化工、煤化工等中重度化工项目，建立岸线有偿使用和有效退出机制，逐步清理不合理占用岸线。加强重要岸线的战略预留，自然岸线保有率大于64.6%，加强岸线保护和整治修复，实施滨江湿地建设等重大生态修复工程。
3.远期系统构建：完善绿色化发展生态体系
江北新区要以绿色化创新发展为使命，牢固树立生态环境就是生产力理念，将绿色转型、绿色增长作为经济发展的主要任务，将发展绿色科技作为引导绿色产业的驱动力，加快构建以绿色化创新产业为支撑，绿色科技、绿色能源、绿色建筑、绿色出行、绿色消费全面发展的绿色发展体系，加快建设现代化国际性人文绿都的标志性区域，探索创造国家级新区通往生态文明的创新路径，全力打造长江经济带生态文明样板示范区，为美丽中国贡献江北智慧和力量。
智库专家：
王兴平：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
赵四东：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2018年第2期