江苏残疾人出行障碍的问题研判及应对策略
【摘要】经过近30年的努力，江苏残疾人无障碍环境建设已取得令人瞩目的成就，特别是通过促进残疾人出行，有效增加了残疾人获得教育、就业、医疗等基本民生保障的机会。但受经济条件、社会环境、制度设计、物质环境四个方面的约束，江苏残疾人仍然面临着出行需求高而出行频率低，残疾人出行无障碍设施建设覆盖率高而使用率低、投入成本高而供给效果不显著等诸多问题。针对以上问题，为保障残疾人出行无障碍，江苏应采取以下应对策略：一是以社区为单元，推进江苏残疾人出行无障碍全覆盖；二是以空间为抓手，促进江苏残疾人出行无障碍设施的“规划—建设—管理”一体化；三是以残障群体为对象，针对江苏残疾人出行心理和行为需求精准施策。
党的十九大报告明确指出，增进民生福祉是发展的根本目的，应当在发展中不断补齐民生短板、促进社会公平正义。如果说，为了谁的问题是检验一个政党、一个政权性质的试金石的话，那么，弱势群体生存发展的水准，堪称衡量一个社会文明程度的试金石。残疾人是弱势群体中的重要组成部分，推进残疾人事业进步，特别是推进残疾人小康进程和残疾人精准扶贫工作，对于江苏高水平全面建成小康社会具有重大意义。在残疾人事业中，促进残疾人出行对于增加残疾人获得教育、就业、医疗等基本民生保障机会至关重要。保守估计，目前，江苏残疾人群体中有200万人左右存在严重的出行困难问题，出行权力的丧失一方面会引发贫困、疾病等社会问题，同时也会加重政府财政负担，影响社会稳定。在此意义上，诊断残疾人出行问题、优化残疾人出行环境，以此促进残疾人自主创业就业、主动参与并融入社会，已经成为当务之急。
一、江苏残疾人出行障碍的问题研判
经过近30年的建设，江苏残疾人无障碍环境建设已经取得了令人瞩目的成就。江苏省各市新建住宅、大型商场、旅游景区、地铁、步行道路等均建有无障碍设施。但是，江苏残疾人出行仍然障碍重重，残疾人的出行率相较于非残疾人仍然非常低。同时，伴随着江苏省人口老龄化及二胎政策放开新生儿人口比例的上升，“十三五”时期江苏有障碍人群的无障碍出行需求度将持续上升。这意味着，未来江苏以残疾人为代表的有障碍群体出行障碍问题将更为严峻。
具体而言，江苏残疾人出行障碍的问题表现在以下三个方面：
一是残疾人出行需求高与出行频率低并存。根据马斯洛的需求层次理论，在低层次需求被满足的情况下，人将会进一步追求高层次的需求。这意味着残疾人群体在满足了基本的衣食等生存性的需求之后，会进一步追求出行、社会参与等高层次的需求。尽管拥有很高的出行意愿，然而受种种因素的影响，江苏残疾人日常出行频率却很低。特别是视力残疾人，既有一定的出行能力，也有强烈的出行需求，但多数却只能被迫选择留守家中。通过对南京市视力残疾人的访谈了解到，90%以上的一、二级视力残疾人表示出有出行意愿，但是考虑到出行安全及出行不便利选择“宅于家中”。
二是无障碍设施建设覆盖率高而使用率低。江苏十三个地级市城区的无障碍设施覆盖率很高，城市新区的无障碍设施甚至在建设阶段就基本实现了全覆盖。但是，残疾人出行并不使用无障碍设施。盲人出行不使用盲道，轮椅使用者出行在坡道面前仍然需要其他人的帮扶才能通行。在南京市残疾人使用无障碍设施频率的调查中，选择“基本不使用”的占比最高，达到42.7 %，选择“基本不使用”与“很少使用”的占比达到80.4%。同时，江苏出行无障碍设施的高覆盖率并没有为残疾人的出行带来高满意度。如肢体残疾人常在地铁入口的多级台阶前止步，盲人经常在地铁混乱的盲道线路中迷失方向。
三是无障碍设施建设和运行存在许多不合理因素。残疾人出行无障碍设施建设量大，投入成本高，但在残疾人的日常生活中发挥的实际作用并不显著。尤其是公交及地铁系统中的无障碍设施建设等消耗了大量资金，但在残疾人的出行过程中并未发挥实质性的辅助作用，具体而言包括地铁内无障碍电梯、无障碍厕所等位置设置不科学，地铁内提供的无障碍设施不成体系，地铁换乘系统无障碍设施混乱等种种情况。此外，当前江苏政府层面对出行无障碍的硬件设施关注度高，也投入了大量成本，但是对出行无障碍设施的标志标识系统、信息无障碍设施建设等软环境建设关注度较低。对软环境的忽视在很大程度上弱化了残疾人出行无障碍设施的供给效果。
二、江苏残疾人出行障碍的原因分析
总体而言，江苏残疾人出行障碍的影响因素体现在四个方面：经济条件、社会环境、制度设计、物质环境。一是经济条件。江苏残疾人城乡收入水平低于非残疾人，这大大约束了残疾人的出行。这一方面表现为残疾人自身收入水平低，对应的出行目的场所类型固定，主动出行的意愿降低。另一方面表现为外部中高消费的经济区人流量大，残疾人独立、安全出行的可能性低，残疾人被迫打消出行念头。二是社会环境。江苏社会公众无障碍意识总体较为薄弱，残疾人在就业、居住、教育等方面受到不同程度的差别化对待，多数残疾人处于失业状态，他们居住在低收入小区，他们的受教育程度普遍较低，他们的未婚率非常高。生活类型的单一化以及社会的不平等环境削弱了残疾人的出行意愿。三是制度设计。江苏为残疾人提供无障碍服务的相关部门权责模糊，在各项出行无障碍设施管理中缺少主管部门，在残疾人出行障碍维权方面，同级部门如住建部门、交通部门、市政部门、城管部门等相互推诿，造成残疾人出行障碍移除的效率极低。出行障碍长期难以更改的状态打消了残疾人出行的积极性。四是物质环境。江苏残疾人无障碍物质设施建设缺乏系统性，难以支撑残疾人独立、自由、方便地出行，无障碍设施的“可使用性”缺失，以及无障碍设施规划、建设和管理的脱节，极大地影响了残疾人的出行时间和出行范围。
三、江苏残疾人出行无障碍的应对策略
针对上述问题，为保障残疾人出行无障碍，江苏应采取以下应对策略。
一是以社区为单元，推进江苏残疾人出行无障碍全覆盖。江苏残疾人老龄化程度高，残疾人的老龄化结构在空间上表现为残疾人日常出行时间短、出行范围小、出行频次少的特征。这意味着，残疾人的日常出行集中在社区范围内。江苏下一步残疾人出行无障碍全覆盖的目标落实应以社区为基本单元，加强社区内残疾人出行设施的系统化链接，构建社区内残疾人出行的“闭合循环”。社区内残疾人出行方式以步行为主，涉及残疾人居住的小区内部出行无障碍和残疾人所在社区内出行无障碍两个范围层次。在居住小区内部，要求江苏加强政府对市场主体的小区无障碍建设的监督，推进不同类型残疾人代表参与小区无障碍验收。在社区范围内，江苏残疾人出行无障碍可采取“两步走”。第一步应以政府主导的社区公共服务设施的无障碍全覆盖为目标，建立残疾人对政府和社会的信任感，增强残疾人的出行意愿。这一阶段应以社区居委会、社区便民中心、社区菜市场、社区银行、社区超市、社区公园等公共设施以及连通这些公共设施的出行路线的无障碍全覆盖为主。这一阶段采取政府强制实施的方式。第二步再全面推进社区内其它设施的无障碍全覆盖。这一阶段以社区内市场主导的各项设施的无障碍建设及改造为主，包括社区内的住宿、餐饮、服装等等商业服务业设施以及连通这些设施的出行路线。这一阶段采取政府鼓励、市场主导、社会参与的方式。
二是以空间为抓手，促进江苏残疾人出行无障碍设施的“规划—建设—管理”一体化。在过去很长一段时间内，城市规划更多地以经济发展为重心，却忽视了社会公平。下一阶段，江苏残疾人出行障碍问题应以空间为抓手，转换经济导向的扩张型思路，转向社会导向的提升型思路，加强对既有存量空间的无障碍疏导和畅通。重点解决出行无障碍设施“规而不建”、“建而不管”、“管而不当”三大空间问题，促进出行无障碍设施的“规划——建设——管理”一体化。重点突破城市公共空间和城市老旧小区的无障碍建设管理，如各市的商业中心、文化娱乐中心、城市典型的老旧住宅小区等。明确残疾人出行无障碍设施的管理主体，落实监管单位的权利职责，并明确相关成员单位的部门职责。由于残疾人出行无障碍建设过程中涉及到多部门管理、多学科知识，在具体的工作推进过程中，建议由江苏省、各地级市的各级住建部门牵头负责，江苏省残疾人联合会作为江苏残疾人出行无障碍工作中的监督主体，发挥联通政府部门与基层残疾人的联络员角色。
三是以残障群体为对象，根据江苏残疾人出行心理和行为需求精准施策。江苏残疾人出行无障碍应贯穿“以人为本”的思想，以及为全体社会成员服务的“通用设计”理念，考虑所有存在出行障碍人群的出行需求，进行设施的规划布局与建设管理。在具体的建设过程中，以残疾人群体为典型作为建设管理的基本参照，立足于残疾人的出行决策过程，从残疾人出行心理和出行行为两个方面识别残疾人的出行需求，以此为基础精准施策。江苏残疾人在社区范围内出行目的地集中在两类空间，一类是以社区菜市场、超市、居委会等为代表的与其基本生活密切相关的空间，一类是以社区公园为代表的日常休闲、健身的空间。当出行范围突破社区范围时，残疾人并不会遵循“市辖区——市区”的层级递进原则来安排出行，其实际的出行需求会忽略市辖区的行政界限，在市区范围内自由选择目的地。江苏残疾人出行选择的变化要求江苏残疾人的出行设施供给应在供给侧结构性改革的背景思路下转换思路。江苏应避免大规模、大范围的全面推进，避免“规划失误是最大浪费”的现象发生。在推进江苏各层级残疾人公共服务设施无障碍全覆盖过程中，应优先推进市级和社区级公共服务设施，弱化市辖区公共服务设施的供给。在具体的社区选择上，优先攻破老旧小区的出行障碍难题。在各项公共交通设施无障碍供给时，应优先完成各项市级公共服务设施与地铁、公交的无障碍链接，以及社区内残疾人到达公共交通线路的无障碍。
智库专家：
夏菁：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2018年第1期