邢纪红：地方政府优化营商环境的政策分析

党的十八大以来，优化营商环境一直是改革热点，自2017年“放管服”改革电视电话会议提出“营商环境就是生产力”之后，中央与地方政府纷纷将“优化营商环境”作为改革方向并综合施策。事实上，优化营商环境是我国市场经济进入新常态的必然选择，其实质是根据时代发展的需要，深度调整政府与市场的关系。众所周知，传统招商引资在培育原始市场、发展区域经济的同时，也带来重复建设、地方政府恶性竞争、政府过度干预市场等一系列问题。随着经济社会发展进入新时代，这种依托招商引资推动地方经济发展的模式逐渐被“优化营商环境”所取代。地方政府通过改善营商环境，转变经济职能履行方式，助推经济社会高质量发展。伴随着实务界对优化营商环境工作的重视，理论界也加强了营商环境相关议题的研究，这些研究主要分为两条路径:一是量化分析营商环境对经济增长、企业发展作用的实证研究;二是系统阐释优化营商环境相关理论和路径的规范研究。前者证明营商环境的重要性，后者提供优化营商环境的改革方向。这些研究虽然为深入理解当代优化营商环境的价值和意义提供了学理支持，但仍然缺乏对政府优化营商环境内在机理和行动逻辑的深入探讨，造成了学界对政府改革路径的诸多争议。

政策文本是政策思想的物化载体，是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹，深入分析政策文本对于理解政府改革逻辑具有重要意义。从历史脉络来看，地方政府最早发布的营商环境政策文本是2012年广东省《建设法治化国际化营商环境五年行动计划》;而中央层面最早出现于2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“建设法治化营商环境”的目标。尽管此时营商环境已进入中央决策视野，但各级政府的重视度仍不高。直到2017年，中央政府率先将优化营商环境作为深化“放管服”改革的新目标后，地方才真正将优化营商环境作为其重要职能工作，相关的政策文本才呈现爆炸式增长。从营商环境的概念来看，它是政治环境、经济环境、法治环境以及国际环境等各种环境的有机复合体①,那么区别于单一领域的综合性工作，政府如何完成“优化营商环境”这一复杂性任务?本研究选取31个省级行政区242份有关营商环境的政策文本作为研究对象，借助质性分析软件NVivo和ROSTCM6，运用内容分析法，构架“政策主体—政策工具—政策主题”三维分析框架，尝试回答这一重要议题。

一、基于文本分析的框架构建

(一)文本选择与数据来源

政策文本从发布层级来看，一般分为中央层面和地方层面，由此便产生了“中央层面政策文本分析”“地方层面政策文本分析”以及“中央层面与地方层面政策文本对比分析”三种研究路径。学界现有政策文本研究主要围绕这三种路径进行。本文对于营商环境的研究采取地方层面政策文本分析的路径，主要是基于两方面的考量:其一，地方政府的政策文本是为了落实中央精神而制订的，基本覆盖中央层面的营商环境政策，具有政策代表性。其二，省级政府是优化营商环境相关政策的执行者，中央层面的营商环境指标体系是以省级政府为衡量对象，通过评测省级政府政策指标完成度来评价省域营商环境优劣。基于此，我们选取内地31个省级行政区出台的政策文本作为研究对象，数据获取的方式以“北大法宝”检索为主，设定“营商环境”为关键词进行政策检索，同时对政府门户网站、中国知网、中国法律知识资源总库法律法规库以及借助百度搜索引擎进行广泛检索，得到284份政策文本。在此基础上，为了保证内容分析的有效性，对政策文本进行再筛选，剔除“函”“转发文件”等政策文本，最终得到242份有效样本。

(二)研究方法

内容分析法最早发轫于新闻传播学领域，近年来在公共管理学领域得到广泛应用，是一种将不系统的、定性的符号性内容如文字、图像等转化成系统的、定量的数据资料的研究方法。一般可以分为确定研究问题和选择样本、确定分析框架或维度、定义分析单元、设置类目和编码、检验信度与效度、分析和解释结果等几个环节②。其本质就是在编码和分析的基础上，得出可重复的研究结论。通过运用各种分析软件将非结构化的文本信息转变为可分析的量化数据③,能够揭示政策文本背后的行为“密码”。从已有研究成果来看，公共管理学者对内容分析法的基本原理、操作方法作出了细致分析，并将其应用到容错纠错机制、技术创新政策、易地扶贫搬迁政策等各种政策文本分析之中，取得了不少有影响力的成果。本文将内容分析法引入营商环境政策文本的分析，能够帮助我们更好地理解地方政府政策行为背后的逻辑。

(三)“主体—工具—主题”的政策分析框架

“地方政府如何优化营商环境”这一问题可以具体分为“谁来优化营商环境”“如何优化营商环境”“优化什么样的营商环境”等三个子问题。分别对应政策文本的“主体—工具—主题”三个分析维度(见图1)。这一分析框架已被应用于数字文化产业④等领域的政策研究。政策主体是指政策文本的发文机构，由于政府工作主要通过发文的形式呈现，因此政策主体也是优化营商环境的主体。政策工具是政府履行职能的手段，通过分析政策工具可以呈现政府优化营商环境所采用的方法和路径。政策主题最直观反映出政策内涵，能够从中提炼出政府在优化营商环境上的发力点和着力点。因此，通过分析“主体—工具—主题”三个维度，能够有效回答“地方政府如何优化营商环境”这一问题。

1．政策主体。政策主体能够以制定和发布政策文件的方式，将优化营商环境的目标、措施等内容以制度化的形式固定下来。因此，分析政策主体有助于了解优化营商环境的推动力量和组织结构。从政策制定的角度来看，不同于税务、人才等具体的政策领域，营商环境涵盖范围十分广泛，政策制定主体也涉及多个部门。参考贺东航、孔繁斌在政策执行研究中所提出的“政治势能”框架⑤,可以将现有政策文本按照制定主体政治势能强弱分为“党政领导部门综合发文”“职能部门联合发文”“职能部门单独发文”三类。对营商环境制定主体的研究也就转化为两类问题:一是优化营商环境的行动主体有哪些?二是政策主体是如何行动的，是单一主体还是合作主体?

2．政策工具。政策工具是实现政策目标的手段，也是政策文本分析的核心维度。现有文本研究主要将政策工具分为两类:一类是根据政府干预的强度不同将政策工具分为强制性工具、自愿工具以及混合工具;另一类是将政策工具分为供给型工具、环境型工具和需求型工具。从营商环境政策文本的内容属性来看，供给型、环境型、需求型的分类标准更符合政策文本结构特征。供给型工具是指政府在“生产端”推动企业发展的各种方式，如公共服务、技术支持、基础设施、人力资源和资金投入等。需求型工具是指政府在“消费端”推动企业发展的方式，如简政放权、对外开放、政府采购等。环境型工具是指政府在“环境端”为优化营商环境所作出的制度化努力，如政策制定者采取的改善政府监管、税费政策、金融政策、法规管制、目标规划等举措。

3．政策主题。政策主题是政策文本的重要内容，反映政府优化营商环境的核心议题。政策主题具有一定的动态性，会随着经济社会发展进行相应地调整。分析政策主题可以深入了解地方政府优化营商环境的关注重点和实践路径，进而揭示地方政府推动经济发展的改革思路。从具体分析策略来看，通常需要借助软件在大量样本中提取高频词汇，即在分词处理政策文本的基础上进行高频词统计，从而直观反映地方政府优化营商环境的关注焦点和着力点。但是，词频统计虽然可以展现政策文本的主要特征，但无法反映高频词组之间的联系以及文本深层次的结构关系，因此，需要在分词和高频词统计的基础上再进行语义网络分析，实现对政策文本价值的深层次分析和挖掘。

二、“优化营商环境”政策主体的多层次分析

公共政策是国家治理的重要工具，公共政策依据不同的发文单位“位阶”会展示出不同强弱的“政治势能”。根据政治势能的强弱，营商环境政策主体可以分为三个层次。一是党委、政府、人大等领导机构。在我国政策体系中，综合性的改革领域往往由党委、政府领导部门直接发文，从而起到协调职能部门、增加政治势能的效果。这些机构或部门主要包括省人民代表大会、省委、省政府、专项领导小组等。在收集到的政策文本中由领导机构综合发文的有122份，占比50%。二是职能部门联合体。营商环境政策往往涉及多个职能部门，需要多个部门间的协作联动。职能部门联合发文的形式适应了这种分工协作的需要，集中表现为多个政府部门共同承担一项政策任务⑥。多部门联合发文能够整合资源，提升公共政策势能。如，北京市《关于加快优化金融信贷营商环境的意见》就是由北京市地方金融监督管理局、中国人民银行营业管理部、中国银行保险监督管理委员会北京监管局等部门共同发布。在优化营商环境的政策文本中，联合发文数量为54份，占比22.3%。三是单一职能部门。相较于前两类，职能部门尤其是弱势部门单独发文的政治势能相对较低。单一职能部门发文量为66份，占比27%。根据优化营商环境的任务分工，单独发文的现象主要集中在住建、工商、税务等职能部门。

(一)领导部门综合发文:领导重视与高位推动

从政策文本类型分布的情况来看，政治势能高的党委、政府领导部门综合性发文占比过半，是营商环境政策的一大特征。究其原因:一是中央层面高度重视营商环境的优化。自2017年以来，优化营商环境作为国家改革的重要领域，受到中央政府的高度重视。在2017年7月的中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记强调要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。此后，各省严格贯彻落实中央精神，把优化营商环境作为各项工作的重中之重。而通过高位阶的发文单位和高强度的发文频次能够有效提高营商环境政策文本的政治势能，使下级政府充分认识到优化营商环境工作的重要性，从而高效能地完成政策任务、落实政策目标。二是高位推动各项工作的需要。优化营商环境是综合性改革领域。从开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、执行合同以及办理破产等世界银行营商环境指标来看，优化营商环境涉及多个领域的政府职能部门，需要通过高位阶领导机构统筹推进相关工作。

(二)多部门联合发文:任务导向与部门协同

政策执行受到任务属性和执行机构的双重影响。一方面，政策“多属性”特征使政策目标分别指向政府不同的职能部门，需要它们之间的协同配合，从而形成了多元参与者的复杂网络关系。⑦已有研究关注到治理与营商环境内在逻辑的高度契合，推动了政府与市场、社会多元主体的联结，⑧但政府内部优化营商环境的合作性却一直被忽视。另一方面，我国行政管理体制中仍然存在职责同构的现象，而营商环境政策往往涉及多个部门，因此，在省级层面明确任务目标后，具体的实施方案中需要对多部门的业务工作进行整合。所以，优化营商环境的政策文本一般呈现明显的任务导向特征，主要针对传统行政条块中职能部门协同不足的问题进行业务整合。如，2018年上海市住房和城乡建设管理委员会、市公安局、市规划和国土资源管理局、市交通委员会、市绿化和市容管理局等5部门联合发布的《上海市进一步优化燃气接入营商环境实施办法(试行)》中，就围绕优化燃气供应的具体任务推动多部门联动、自主联合。从联合发文的主体和数量来看，优化营商环境视域下政府内部协同治理格局正在形成。受“营商环境”排名规则的影响，国内营商环境排名主要以省会城市为样本进行衡量，在党委、政府推动下，职能部门之间是合作关系而不是竞争关系，其主要工作是提供政策任务的解决方案。相较于领导部门综合性发文，职能部门联合发文主要聚焦公共服务(电、气等)、金融、跨境贸易等单一职能部门无法独自解决的具体业务领域，以任务为导向，推动职能部门协调联动。

(三)单一部门独立发文:明晰责权和优化流程

从数量统计来看，职能部门单独发文主要集中在省级住建、工商、税务等部门。其中，住建(12份)和工商(10份)分别排在职能部门单独发文数量的前两位。从内容来看，职能部门单独发文相对具体，对职能履行作出了可操作的制度安排。如，上海市住建委发布的《关于进一步改善和优化本市施工许可办理环节营商环境的通知》，要求通过自主决定发包方式、精简施工许可手续、改革工程监理机制等具体手段，进一步改善施工许可办理环节。从目标来看，职能部门单独发文一般是根据上级政府要求，结合实际情况，对优化营商环境所做的工作部署，目的在于转变政府职能，并在职能范围内通过流程优化、机制建构等方式，改善和优化营商环境。

三、“优化营商环境”政策工具的结构化分析

政策工具是实现公共政策的核心手段，也是政策文本分析的主要内容。通过对242份政策文本再次清洗，将条例等政策文本去除，可以筛选出具有编码点的政策文本185份。再根据供给型、需求型和环境型的划分维度，应用NVivo软件进行编码，实现对营商环境政策工具的结构性分析。

参考点数是用来衡量编码节点在政策文本中分布情况的重要指标，它反映出该节点在文本中出现的绝对数量。参考点数越高，说明编码节点出现的频次越高，进而反映编码节点在政策中的重要性和关注度。表1的统计数据可以直观看出，在地方政府优化营商环境的改革中，环境型政策工具的参考点数明显高于其他类型的政策工具，这表明地方政府在政策制定和执行中倾向于通过改善外部环境来实现营商环境优化的目标。相较而言，供给型政策工具和需求型政策工具在政策文本中所占比重偏低。

(一)供给型工具分析

供给型工具主要包括技术支持、公共服务、基础设施、人力资源和资金投入。它的运用呈现出以下特征:首先，公共服务供给是优化营商环境的重要支撑。不同于招商引资时期通过政企谈判的方式提供差别化的公共服务，优化营商环境时期地方政府以公开透明的方式为所有企业提供高效的公共服务。其次，技术支持是优化营商环境的重要保障，相较于传统政策工具关注工商管理技术，优化营商环境政策更加关注政务服务线上线下融合以及大数据、人工智能等现代信息技术的应用。最后，基础设施建设是优化营商环境政策的重要关注点。基础设施建设主要集中在跨境贸易等领域中，而这些领域在传统“放管服”改革中未得到足够重视。另外，人力资源、资金投入等政策工具应用相对较少，主要原因是各地专业化人才政策淡化了营商环境政策文本中人力资本工具，政府采用资金投入直接干预市场经济的行为也随着改革的市场化倾向而明显弱化。

(二)需求型工具分析

需求型工具主要包括简政放权、政府采购和对外贸易。首先从参考点数据来看，简政放权是地方政府优化营商环境的首要工具。精简和下放审批事项是最为显性的改革举措，不仅能大幅度激发市场活力，而且改革政绩能直观反映在营商环境排名变化中。其次，对外贸易是契合企业发展需求的重要手段。在高水平对外开放背景下，良好的企业发展环境不仅追求打通府际贸易障碍，形成国内统一大市场，而且需要提供实现跨境贸易与接轨国际市场的政策空间。最后，政府采购是政府参与经济活动、助力企业发展的重要策略。地方政府通过政府采购的手段，营造规范透明的营商环境，保证被采购企业的合法权益。如，新冠疫情暴发后，中小企业面临诸多困境，一些地方政府通过政府采购激发市场活力，扶持企业复工复产。

(三)环境型工具分析

环境型工具主要包括政府监管、保障措施、税费政策、目标规划、法规管制和金融政策。其中首先是政府监管的参考点数据最高，政府监管强调包容性监管和智慧监管，包容性监管能够为市场主体提供宽容的市场环境，而智慧监管则应用现代信息技术打破传统“人盯人”的监管模式，实现政府高效监管。其次，保障措施覆盖率极高也是政策文本呈现出的一大亮点，地方政府重视将中央优化营商环境的政策精神落地，通过拆解任务到具体部门，强化任务绩效评估，从而落实主体责任。再次，明晰的目标规划能够指引正确的改革方向，提供实现政策环境的愿景支撑。如，陕西省政府办公厅印发的《陕西省优化提升营商环境工作三年行动计划(2018—2020年)》中就提出，“力争通过3年左右的努力，使全省营商环境和竞争力指标达到或超过国内经济发达地区水平。”最后，政策文本对税费政策、金融政策、法规管制等世界银行营商环境指标也十分重视。税费政策以减税降费为主，金融政策以扶持性为主，由于减税降费涉及多领域部门，而金融政策仅仅对口金融监督管理局、中国人民银行等少数部门，因此，前者的文件来源和参考点数量明显多于后者。此外，地方政府在政策制定时尤其强调法律法规工具的应用，这与我国大力推进依法治国的基本方针一致，具体工具主要包括保护知识产权、建立专门法庭等。

四、“优化营商环境”相关政策主题的关系分析

(一)分词与高频词提取

高频词能够直观展示政策文本的关键点和热点，运用计量分析软件ROSTCM6对收集到的营商环境政策文本进行高频词统计，将排名前20的关键词(见表2)进行筛选和分类，可以分析出地方政府履职方式转变和视角变化的情况。

从地方政府履职方式的视角来看，“服务”“监管”“审批”“管理”等高频词出现次数呈现服务＞监管＞审批＞管理的变化特征，这反映了地方政府履职方式出现两种转向:第一，地方政府履职从传统解决问题的管理型向瞄准需求、具有前瞻性的服务型转变。建设服务型政府是机构改革的重要目标，在传统招商引资模式下，地方政府通过特殊优惠政策对个别企业进行定制化服务，不仅人为加剧市场不平等竞争，也与改革精神背道而驰。而在优化营商环境模式下，地方政府职能重心转为通过打造营商环境吸引企业入驻，企业则“用脚投票”，不当“附庸者”，实现与地方政府的平等地位。第二，地方政府职能从“重审批轻监管”向“重监管弱审批”转变。受计划经济体制的惯性影响，地方政府长期将事前审批作为规范市场主体行为的主要手段，但从实际效果来看，这种行为不仅损害了市场活力，也滋生出大量腐败行为。而强化监管的方式，则将监管行为放在企业发展过程中，聚焦于有效维护企业合法权益、激发市场活力。

从地方政府履职视角来看，政策文本中“企业”“部门”“市场”“单位”“行政”等高频词与政府履行职能的视角密切相关。市场主体类词汇(企业、市场)和政府主体类词汇(部门、单位、行政)交叉出现，但是最为显著的特点是“企业”成为政策文本出现频次最高的词汇，词频高达8039次，远高于其他词汇。这说明地方政府履职视角发生了变化，从关注自身权力、体制、秩序向更加关注治理对象“企业”转变。

(二)主题词语义网络分析

语义网络分析主要以词频分析为基础，关注的焦点不是词语本身，而是词与词之间的关系模式⑨,通过构建概念和语义关系的网络图来直观展现要素之间的关系⑩。借助NetDraw工具，对政策文本进行内容分析，可以生成营商环境的语义网络图。如图2所示，“企业”“服务”“推进”“发展”四个高频词构成了语义网络的中心簇布，追溯中心词语关联性能够反映优化营商环境中地方政府改革的关系导向。第一，与企业相连的词汇以“服务”“发展”“建设”“优化”为主，说明优化营商环境中地方政府倾向于采用服务、建设、发展企业的积极行为模式。第二，与服务相关的词汇以“企业”“部门”“建设”“推进”为主，说明地方政府将服务对象定位为企业，并将服务作为优化营商环境的动力机制和改革理念。第三，与推进和发展相关的词汇以“建设”“服务”“企业”“监管”为主，说明地方政府将监管和服务作为优化营商环境的重要抓手。总之，高频词之间的语义网络反映出了政策文本中地方政府以企业为主体、以服务和监管为履职方向的价值取向和行动逻辑。

五、地方政府优化营商环境的行动逻辑

(一)政策主体:高位推动与专业分工

在政策文本中，优化营商环境的相关政策在一段时间内密集出台以及党政领导部门发文过半的特征，反映出政党科层制高位推动的行为逻辑。优化营商环境是中央政府的战略性选择，一经提出，地方政府便在内生性改革需求和压力型体制的双重影响下，借助党委、政府的权威地位+1，通过密集的政策发文形式，将政府相关领域的工作“营商环境化”。高位推动最大的优势就是能够增加政策文本的政治势能，从而凝聚各级党委、政府的注意力。已有研究表明，“领导高度重视”确实有利于权威、人力和财力资源的倾斜性使用，但是也会降低科层组织的专业化程度+12。而职能部门联合发文和单独发文在一定程度上补救了这种专业化不足的问题。特别是在“优化营商环境”这类可衡量的技术性领域，职能部门联合发文和单独发文可以根据分管业务范围，制定更加精细化、可操作的实施细则，从而将相关政策落实到位。高位推动和专业分工的结合，一方面能够将优化营商环境相关政策提升到政治站位的高度，集中地方政府的政策注意力;另一方面也将相关政策具体化，保障各项举措能够在基层落地。

(二)政策工具:借势赋能与营造环境

优化营商环境的政策工具有两个明显特征:一是借势赋能，将“放管服”改革嵌入到优化营商环境中。二是营造良好市场环境，注重环境型工具的使用。自“放管服”改革被提出后，便一直作为推动经济社会持续健康发展的战略举措。从政策工具的参考点来看，“放管服”改革的简政放权、政府监管和公共服务三个子工具占比高达40%，地方政府政策文本也多以“放管服”改革的具体措施为主要框架。总体来看，地方政府通过“放管服”改革的技术赋能、制度创新与行为重塑以优化营商环境+13，通过将既有成熟的改革经验融入政策环境中，从而为营商环境相关政策增势赋能。

从政策工具的占比来看，环境型工具明显多于供给型和需求型工具。相较于供给型和需求型政策工具对市场的直接调控，环境型政策工具更倾向于使用“营造发展预期”“防范化解风险”“提供金融支持”和“保障政策执行”等手段，间接影响市场。“目标规划”等政策工具为市场提供了稳定的发展预期，帮助企业更好谋划生产布局。保障措施等政策工具为政策执行划定了行动边界，有利于政策在基层有效落地。金融政策、税费政策等政策工具为企业融资和减轻税费负担提供政策支持，有利于缓解企业经营压力。法规管制、政府监管等工具督促市场主体在法律规范和市场监管的边界内合法合规经营，为企业发展提供了公平竞争的法治环境和运行环境。换言之，通过政策工具的科学配比，以及合理使用环境型工具，地方政府能够营造出市场良性发展的“软环境”。

(三)政策主题:企业中心和“无感政府”

优化营商环境，改革是关键、企业是中心。与西方自然演进的方式不同，中国的市场经济体制是建构起来的。+14中国行政体制改革进程基本上与市场化进程相吻合，并在不同阶段呈现出适应市场、稳定社会与人民满意的基本逻辑和价值取向+15。优化营商环境的行动导向同样如此，其中“人民满意”就是让企业满意，不断激发市场活力。以“企业”为中心意味着地方政府必须抛弃“自我中心论”的片面思想，变“民众围绕政府转”为“政府围绕民众转”。从政策主题的分布来看，新时代优化营商环境相关政策的重心转向了治理对象，以企业为中心的政策成为主流共识。

另外，营商环境相关政策主题的分布也表明了地方政府职能方向的转变，即打造“无感政府”。“监管”与“服务”成为地方政府履职的新定位。以行政审批去干预市场、管理企业的传统方式正在被新的监管方式所取代，政府退居“后台”，通过监管和服务打造“无感政府”已然成为共识。一方面，监管不同于审批，只要企业合法合规经营，就不会被公权力干扰;另一方面，服务企业的理念得到进一步重视，在推进服务型政府建设过程中，政府服务质量得到极大提升、企业对营商环境的满意度逐步提高。在走访调研中，地方政府和企业都表示“最好的服务就是感受不到服务”，政府能做到有求必应、无事不扰、有诺必践，让企业舒适地成长，就是最好的营商环境。

六、结论与建议

本文基于政策文本解构与行为分析相结合的研究路径，对营商环境政策体系进行量化分析，突破了传统文本分析的语义表层，再通过制度逻辑的深层解码，有效回应了“地方政府如何优化营商环境”这一问题。研究发现，营商环境政策体系呈现出三个维度的特征:在政策主体维度，依据政治势能理论，政策主体可分为党政领导机构、多部门联合体和单一职能部门三类，对应的政策文本也可以分为三类。数据显示，高位阶主体通过政治势能传导机制确立战略导向，中位阶联合体依托协同治理网络实现政策整合，基础职能部门则通过专业化分工完成执行闭环，形成“战略—整合—执行”的三层治理架构。在政策工具维度，环境型、供给型和需求型三类政策工具中，地方政府运用环境型工具的频率要明显高于供给型和需求型的政策工具，这表明地方政府已从传统招商引资背景下的直接干预市场的思维惯性中摆脱出来，将主要任务调整为营造企业舒适的“软环境”，实现从“市场替代者”到“制度供给者”的角色转型。值得注意的是，简政放权、政府监管、公共服务等三个与“放管服”改革关系密切的政策子工具占全部政策工具的40%，构成了核心政策工具集群，它们借助制度赋能将行政体制改革内化为营商环境建设的制度资本。在政策主题维度，政府角色呈现“服务者和监管者”双重属性，通过“弱化行政干预”“强化制度供给”的治理策略，推动形成“无感化”的新型政商关系。

党的二十届三中全会提出要进一步全面深化改革，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。这对地方政府落实中央政策提出更高要求，下一阶段进一步优化营商环境或许可从三个方面着手:一是建立“高位统筹—专业协同”的复合型推进模式。政治势能传导机制虽能突破科层阻滞，但随着改革深入，也会产生边际效益递减效应，因此，既要保持党政领导部门的战略引领功能，也要加强职能部门的协作程度，运用政策组合工具，实现专业治理与协同治理的有机统一。二是阶段性优化政策工具比重。当前“简政放权”是使用频率最高的政策子工具，这是因为简政放权在改革前期效果立竿见影，但其存在一定限度，需要多种政策工具协同发力，因此，要建立包括行政成本、企业感知度、市场响应度在内的政策工具效能评估体系，动态优化政策工具组合，确保政策工具与改革阶段精准匹配。三是细化政策文本的内容。随着我国营商环境指标体系的完善，应以指标体系为依据，进一步细化政策文本的内容，建立政策条款与营商环境指标的映射系统，使条款可追溯、政策有依据、文本更精细。

注：为便于排版，此处省略参考文献和注释

【作者简介】邢纪红，东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员。

【文章来源】南京社会科学,2025,(03):58-66.

【基金项目】本文是江苏社科基金一般项目“智能算法下高校网络意识形态领域斗争动向及应对研究”(24MLB007)的阶段性成果。