【摘要】全过程人民民主作为一种新型的人类民主政治新形态，真正保障了人民当家作主的权利，彰显出中国特色政治制度的内生性特质，为世界各国的民主政治发展提供了借鉴。在中国特色政治制度内生性的作用之下，全过程人民民主经过系统性的制度体系建构，展现出“结构化”与“制度化”的具体样态，以及两方面协同并进的互动模式。与此同时，在发展全过程人民民主的过程中，通过强制度设计不仅能够确保将人民群众的真实意愿体现在我国建设和发展的重大决策之中，也能揭示人民民主的内在本质与核心，进一步为人民当家作主提供更加坚实的制度保障。在我国社会主义民主政治的伟大实践中不断提升全过程人民民主的实践操作水平，以深化治理效能，在人类政治文明发展中展示源源不断的中国智慧与中国方案。
【关键词】全过程人民民主；中国式民主；中国特色政治制度；制度优势；依法治国；国家治理
习近平总书记在党的二十大报告中提出：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”这是一个寓意深远的全新命题，拓展了社会主义民主政治的理论与实践空间，是对新时代中国特色社会主义民主的性质与特点的高度概括与凝练，为推进中国特色社会主义民主政治建设指明了方向。这也意味着全过程人民民主更需要高效地体现人民意志、保障人民权益，用制度体系充分保证人民当家作主，满足人民的民主要求。同时，全过程人民民主具有鲜明的内生性特质和与时俱进的品格，能够在新时代不断推动人民民主高质量发展，在我国社会主义民主政治的伟大实践中茁壮成长。
一、全过程人民民主：中国特色政治制度的内生演化
民主一直是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。随着新时代中国特色社会主义民主政治的创新发展，中国民主展现出鲜明的特色与强大的生命力，为人类民主事业发展贡献智慧。而反观西方，所谓的自由民主主义则暴露出许多问题，其背后的原因之一是“自由主义国家的民主制度存在缺陷”。相较我国社会主义民主而言，习近平总书记提出的全过程人民民主，不仅是中国共产党对民主政治发展规律的深刻认识所提出的重大理念，还是中国共产党领导我国人民探索并丰富人民民主实践形式的历史见证。民主作为现代政治社会不可或缺的制度安排，是一种抽象的理论概念，同时也是“长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”，我国的全过程人民民主具有完整的政治制度体系，其中饱含着在历史发展进程中逐渐显露的制度内生性，即内生性制度安排。对于中国这样一个发展中的大国，政治制度安排的路径和特点，很难与任何现代西方国家的制度类同，这就使得我国政治制度的形成、发展和制度特征，具有更多的“内生性”特质。所谓制度的“内生性”，一方面是指一个国家政治制度的形成是根据这个国家独特的属性和民族的显赫特色而长期演绎和变革的结果，或者说与这个国家的经济、政治、文化、社会等内部因素休戚相关，决定了这个国家的政治制度演化方向。另一方面，“内生性”是根据一个国家和民族长期以来通过某些具体因素的影响与制约，在发展与变革的过程中逐步形成国家与社会所需要的中国特色政治制度，既仰仗于历史与人民的必然选择，也是中国共产党依据中国具体的现实国情所构筑的新的民主形式。如何在治国理政的实践中发展全过程人民民主，需要深入理解中国特色政治制度的内生性演化，这不仅具有重要的理论价值与现实意义，还决定了中国特色政治制度之于国家的不可或缺性和可持续性。
从制度的形成逻辑来看，世界各国政治制度的形成是由内生性和外生性两种不同的逻辑构成的。内生性逻辑是指政治制度是自身条件、资源要素下生成的，主要基于“本国历史文化传统，以及社会的需要而自然生长起具有本国特色的民主制度”。外生性逻辑意味着政治制度是可以移植、复制的，即从其他国家和地区学习、模仿、继受而来的，经过一定时期的适应之后可以根据自己国家的具体国情转为内生性。事实上，制度外生性有可能是激发制度内生性的重要因素，因为制度的演变进程必定是一个国家内在的社会条件、文化能力、政治生态所决定的，这种制度演变并不是通过抽象的一般公式来把握的，“而是要依据具体发生着的各组关系进行把握，而这些关系不可避免地具有一种独特特性和个体特征”。中国特色政治制度必然是在内生性演化的基础上不断改进而确立的，它不可能按照一个模式复制粘贴，而实现民主的方式也“不可能千篇一律”。如果世界上五彩缤纷的政治制度用单一的标准来衡量，那么就不能称为民主。因此，政治制度的内生性演化作为一种动力支持决定了民主之于国家的不可或缺性，决定了民主永久发展的牵引力以及可持续性，这不仅会随着民主的发展而深化，还会进一步带领中国走向发展全过程人民民主之路。
二、全过程人民民主：从“结构化”到“制度化”
全过程人民民主是经过系统性的制度体系建构而来的，要通过具体的实践操作才能真正发挥其民主治理的效能。在这个过程中，如何有效促进全过程人民民主从“结构化”到“制度化”协同并进与融合发展至关重要。结构化是来源于人类社会实践生活中的一种理论。英国学者吉登斯对结构化理论做出了进一步拓展与创新，他基于人们的社会实践经验，把结构（structure）与行动（action）合并创立了一个新式词语“structuration”。这种创立实际上是把“行动”与“结构”之间的“二元论”重新建构为一种“结构的二重性”。结构化理论认为，在结构中存在着行动，行动中亦存在着结构；行动不仅维持结构，而且改变结构，致使结构在稳定性和动态性中演化。行动与结构相互依存的辩证关系主要通过人们的社会实践来呈现。当整个社会各种要素之间保持着相对稳定的运行模式时，社会就呈现出一种稳定性的“结构化”。“结构是由规则和资源组成的，和制度相关的是规则。”相较于结构而言，制度总是趋于稳定与成熟，指向以规则来规范个体行动的一种社会结构。“制度化”一词主要是从动态的角度看待制度，是指社会中长期以来被人们认同和接受的稳定化的规则、规定和模式的转化与演进。同时，“制度化”也是整个社会组织、规则、秩序的规范化和秩序化的动态变化。人类生活中的结构化与制度化是能够互为促进的。对于国家、社会和政权来说，推进制度化的先决条件是结构的稳定，没有结构化，难以推动制度化发展，同样，制度化也可以促进国家、社会和政权的稳定。
全过程人民民主也存在“结构化”与“制度化”的问题。人民群众想要真正处于一种有序、稳定的“结构化”状态，需要民众行动起来进行全过程参与，以自主性行为塑造和改变民主，保持一种持续性、秩序化的民主实践过程，在这过程中主要仰赖于行为者的结构化能力，即“利用规则（深层的和浅层的）和资源（权威性资源和分配性资源）创造差别的能力”。全过程人民民主的“结构化”最鲜明的表现是人民群众在完整的人民民主制度体系模式之下进行多层次、多元化的民主实践，“呈现出主体全面、关系全面、参与全面、程序全面的结构模式”。结构化有利于人民群众通过国家的方针政策支持与利益引导等多种形式，逐步推进人民民主的制度化。而且，不断调整、改革与完善各种人民民主制度的同时，也有利于促进全过程人民民主结构化的整合与稳定。从某种意义上说，结构化与制度化是当前推进全过程人民民主建设的两个关键点，结构性变化主导着制度的完善与优化重建并且制度的完善与优化也支配并规范着结构性变化，两者之间相互协调发展，不断推进全过程人民民主的运行。
三、全过程人民民主：强制度设计及功能展示
我们国家重视的是一种内在的制度设计能力。每个国家都应该具备独立的制度设计能力，不应该迷信任何的制度模式。制度的存在和发展构成了现代国家的基本政治运作。党的二十大报告提出要使“全过程人民民主制度更加健全”。这意味着全过程人民民主制度具有广泛的覆盖性，而且法律性、权威性、制度性和保障性更强，在具体的制度优势、制度载体、制度遵循、制度目标四个方面均有所体现。
（一）制度优势：始终坚持中国共产党的领导为制度之优
全过程人民民主是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们党团结带领人民群众“不断推进理论创新、制度创新、实践创新的经验结晶”，是人民当家作主制度体系实践形态的精确表达。中国共产党作为人民当家作主制度体系的创新者和设计者，不仅是领导人民民主制度建设与创新的核心力量，也推进了“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。一方面，中国共产党大力推进中国特色社会主义民主的制度建设，不仅能够把握民主政治发展的正确路线，而且在制度设计上对全过程的独特形态非常重视，实现了对人民群众能够享有更加广泛、充实的权利和自由的保障，充分彰显出全过程人民民主所具有的、中国之制的显著特色。另一方面，中国共产党的领导赋予了全过程人民民主创新制度理论和提升制度实践的能力，能够将中华民族凝聚为一个有机整体，“实现人民当家作主，解决了超大规模社会落实人民主权的‘民主实现难题’”。
（二）制度载体：筑牢人民当家作主的制度之基
“我国的全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”。完整的制度体系是实现全过程人民民主的重要制度载体。我国各项制度的制定、设计与决策都是围绕人民当家作主来进行的，这也深刻体现出“人民当家作主是中国共产党矢志不渝的奋斗目标”。党的二十大报告中提出要“加强人民当家作主制度保障”，意味着制度体系对保障人民当家作主的重要性与必要性，证明人民当家作主是中国共产党坚定不移的现实选择。一直以来，我国致力于设计出稳定、管用的人民民主制度体系，其中包括根本制度、基本制度以及重要制度等，根本制度即全国人民代表大会制度，起到全局性、决定性以及指导性的作用；基本制度对中国的经济社会发展有着重要的显著影响，包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度。根本制度和基本制度属于基础性的制度设计，能够固根基、扬优势，具有全局性与指导性的特殊效能。除此之外，根本制度和基本制度派生出重要制度，重要制度从上至国家治理到下至社会生活，是国家治理各领域各环节的主体性制度。人民当家作主制度体系能够使人民群众的民主权利在国家或社会治理中得到具体的落实，以此享有充分的民主，不仅可以避免“民主失败”、“民主熔断”与“民主无奈”等问题，还便于系统地了解人民群众的思想，以形成思想合力，深化国家凝聚力。
（三）制度遵循：持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一
由于制度具有根据社会不断变革进步的要求而产生变化的特质，因此中国特色社会主义民主政治制度必须在改革和创新中随着时间的流逝而持续性完善和发展，在这过程中我们将“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”作为重要的制度遵循。党领导人民制定和执行宪法和法律，以不断推进制度设计来建设社会主义法治国家，确保将人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。而依法治国的核心要义是在我们党的坚强领导下，人民群众通过人民代表大会制定宪法和法律，依照体现人民意志和社会发展规律的法律治理国家、管理社会事务。三者的有机统一能够从根本上坚定制度自信，彰显出全过程人民民主不仅和西方鼓吹的自由民主有着本质的不同，还具有中国特色社会主义民主制度的显著优势。全过程人民民主始终以实现人民当家作主为己任，坚持将依法治国放置于基础性、全局性和保障性的关键地位，展现了中国人民在政治制度上的伟大创造，以及在推进国家治理体系和治理能力现代化中产生的重要作用。
（四）制度目标：在实践中发展程序化的人民民主
党的二十大报告指出全面发展全过程人民民主需要“社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进”。程序化是全过程人民民主至关重要的构成因素，只有把程序因素内嵌于政治制度，才能“使全过程人民民主从价值理念成为扎根中国大地的制度形态”。从人类民主政治演进的趋势来看，人类对民主政治的追求经历了一个从追求政治体制到政治公正的可操作性的过程。在这个过程中，不仅民主的实现需要一定的程序与规则，政体的实现也“需要一定的制度建构和程序规则”。一方面，全过程人民民主通过完整的程序环节，形成民主选举、协商、决策等不同的、具体的程序机制。具体来看，还包括民主的回应程序、参与实践程序、制度运行程序等。另一方面，程序不仅能够规范人们的行为，还包括人民能够依法参与民主选举、协商、决策等有效程序。从规则上看，全过程人民民主具体规划出“实践上的连续性、内容上的整体性、党政部门的协同性、公民参与的全过程性、多环节的连续性”，是指实现不同民主环节之间的有机衔接，最终形成全过程的闭环管理。严格的制度程序以及详细的规则构建了广泛、全面、有机的制度体系，从不同领域、不同层次注重形式和程序，“注重实质和内容。人民民主既重视程序正义，也注重实质正义，让人民真正有权”，确保人民民主权利的实现。
全过程人民民主是建立在一系列创造性的制度设计之上的。从制度形态上来看，作为一种高质量的民主新形态，全过程人民民主充分实现了在功能形态上的提升，突出了全过程的积极功能，即“把人民民主理解为一个整体的过程，而不是民主的某种形式、某个方面、某个环节”。在过程中，功能形态进一步被确认为参与功能、决策功能、协商功能以及监督功能。
一是全过程呈现的参与功能。没有广大人民群众的切身参与，全过程人民民主的发展是不健全、不完整的。扩大人民有序健全的政治参与，就是要在保证人民具有广泛、深入参与权利的同时，“形成完整的制度程序和参与实践”。参与功能一方面体现在全过程人民民主的“全”参与主体，全体人民都被纳入民主过程，能够从体制和机制上解决边缘群体以及弱势群体等参与渠道的问题。另一方面体现在全过程人民民主的“全”参与内容，人民群众应该尽可能多地参与国家政治和社会生活的各个方面，从国家立法到邻里之间的琐碎事务，都可以通过民主的方式解决。
二是全过程展现的决策功能。决策作为一个管理学术语，是指决定的策略或办法，是人们对事件做出想法和决定的过程。同时，它也是一个复杂的思考和操作的过程，指向信息的收集、处理，最后做出判断并得出结论的过程。全过程的决策功能体现在人民参与到公共政策决策的全过程中，让人民群众的参与权、知情权、表达权做到全覆盖，使人民群众在决策前、决策中与决策后都能深入参与。同时在决策中政府把基层创制的现实经验上升至国家的改革决策。换言之，在国家重大改革举措出台前，政府先在部分地区进行试验，获得经验后再逐步向全国推广。以浙江温岭“民主恳谈会”、上海长宁区“古北市民议事厅”、江西赣州“屋场夜话”、陕西西安长乐小区“‘2+4’末梢治理”等为例，上述基层创制的现实经验见证并发挥了全过程的决策功能。
三是全过程表现的协商功能。协商即商量，协商的最根本功能就是依靠人民的力量共同商量国家治理的重大问题和关乎人民群众利益的实际问题。一方面，协商功能体现在决策制定以及决策实施的整个全过程当中，不仅决定着最终决策的形成以及决策的实施，还有利于降低决策的错误，填补决策的疏漏，更有助于人们在协商过程中达成共识。同时，协商功能也保证了协商的规范化、制度化。另一方面，人民群众通过民主协商的多种平台表达出不同的想法、意见、建议以及愿望和诉求，使民意、民愿顺利进入决策层，通过科学决策发挥并促进国家和社会治理的作用。如“协商圆桌会”搭建的平台能够切实让“每一位参与居民都可以平等地表达自己的看法和意见，在平等协商的基础上形成共识”。
四是全过程体现的监督功能。监督从字面上理解是监察督促的含义，可表述为法定监督主体依法对公共权力的行为实施监察和惩戒的行为。在全过程人民民主的发展过程中，人民政协紧紧围绕党和国家重大决策的贯彻和落实，不断加强民主监督，提高工作效率并克服了官僚主义，监督工作取得了显著的进展。同时，全过程的监督功能不仅可以保证人民依法行使选举权利，保证在全国人大工作的全方面和各环节能够深入落实贯彻人民群众的监督权以及知情权等，还能够进一步深化人民监督党和国家与各项监督机制之间的配合，使人民群众的想法能够落实在党和国家监督的方方面面。全过程的监督功能还彰显在突出全方位联动、凸显全区域覆盖、彰显全要素依法、突出全流程监督等方面。
据此，只有合理规范的制度设计才能将全过程人民民主政治制度化、法律化以及规范化，为国家的长治久安提供更稳定、更完善的制度体系，保障各层次、各领域、各环节的制度设计能够紧密结合。同时，只有合理规范的制度设计才能充分展示全过程的积极功能，强化全过程人民民主的实践意识，进一步发挥出全过程人民民主的具体效能。
四、全过程人民民主：实践操作及效能发挥
我们倘若在对制度设计和积极功能理解的基础上能够对全过程人民民主在不同层面的理论拓展有所认知，那么在全过程人民民主的实践当中，理应将实践意识的能动性转化为具体的实践操作，可以从参与层面、耦合层面、互动层面等不同范畴出发，进一步见证全过程人民民主在实践中提升国家社会治理效能的完整链条。
一是参与层面。首先，全过程人民民主完整地体现了群众和社会力量的广泛参与，在不断提升社会基层代表的比例和发声渠道的同时，寻求全过程人民民主的最大公约数，画出政策同心圆，追求满足最广大人民的根本利益。其次，全过程人民民主从国家立法、社会发展的规划，直至基层事业管理等不同的方面，都彰显出人民群众的切实参与，充分调动了人民群众的积极性与创造性。如在“十四五”规划纲要编制当中，中央相关部门让各行各业的人民群众参与进来，使人民群众的想法和呼声充分体现至国家的相关文件中。只有将中国共产党的主张和人民的意愿统一起来，才能充分调动全体人民的积极性与创造性。最后，从中央到地方、基层，从政府、社会到政党不同的主体上来看，全过程人民民主重点强调了人民群众的主体性和参与性特质，从立法、选举延伸至国家政治和社会生活的方方面面，激发了人民群众积极的主动性和良好的创造能力，“将全过程人民民主的制度优势转化为实现共建共治共享的治理效能，不断提升推进国家治理现代化的内生动力”。
二是耦合层面。具体是指将顶层设计与“问计于民”相耦合。首先，运用系统论方法，我们可以从顶层设计的角度对某一任务或某个具体项目的各个方面、层次和要素进行整体规划并开展实际操作，从而集中有效的资源，高效、快速地实现目标。在中国的顶层设计中，全过程人民民主深化了政策执行和政策的评估，不断扩大公民的有效参与、协商，采纳社会各界不同人士的反馈和建议，坚持用力倾听人民的呼声，努力回应人民的热切期待，尽力“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。其次，从问计于民的层面出发，把基层群众智慧、大家意见、基层经验等吸收到顶层设计之中，扩大了民主在基层的效能空间，使全过程人民民主的实践更具精细化与针对性。例如，在民法典编写过程中，全国人大曾公开向整个社会公众征求意见，总共收到意见和建议102万多条。全国人大还在基层开展调研、倾听意见，最大限度地实现人民利益最大化，满足人民群众追求幸福的民主需求。
三是互动层面。当今社会，“人民群众的需求不仅是具体的”，还对全面完整地表达自己的意见和建议有着较高的标准和要求，这也要求政府在明晰人民究竟想要什么的现实意图的基础上做出行动。而全过程人民民主则实现了人民与政府的有效互动。一方面，全过程人民民主提供了多层次、制度化的表达路径。比如，人大代表选举制度全流程、全方位贯彻了全过程人民民主的要求在立法、监督项目的确定中保障党的意志和人民意志相统一；在立法、监督工作中多层次、全方位、多渠道了解实际情况，党和政府也能仔细倾听人民的意见和建议，根据人民群众的意愿表达内容给予具体的反馈。另一方面，在满足人民群众表达意愿的基础上，通过一系列法律和制度安排，全过程人民民主将民主选举、协商、决策等各个环节相互贯通，保证人民群众依法通过各种途径和形式把人民当家作主贯穿到政治、经济、文化、生态等各个领域，切实保障了人民的各项权益，包括选举权、参与权、决策权以及监督权等。
四是协商层面。全覆盖协商能够促进民主监督，提高民主质量，在这过程中也使得更多的人统一思想，以形成合力、凝聚共识。首先从协商主体的关系上来看，协商主体主要包括民主党派、工商界以及各相关人员等，统一思想、凝聚共识的前提是需要优化各不同协商主体之间的关系，即积极邀请各不同协商主体参加协商活动以保障协商各主体之间话语权的平等，在正确把握好人民政协一致性与多样性关系的同时，营造良好和谐的民主协商氛围。人民政协作为专门的协商机构，为人民群众提供了相当广阔的具体参与渠道，“引领了社会主义协商民主广泛多层制度化发展”。其次，从协商治理的多层次性看，从国家层面到基层，在呈现上下联动、多样化格局的同时，只要是关乎于人民群众的现实利益的问题都可以进行协商，从根本上注重参与协商主体中的弱势群体以及边缘群体参与的问题，强化凝聚了社会共识。最后，从协商覆盖的范围来看，协商覆盖了从中央到地方、基层的不同范围，不仅贯穿于政协履职全过程，同时还结合实际开展收集社情民意、组织协商议事等工作，进一步扩大了有程序、有主体、有内容、有反馈的协商民主制度体系，将完善协商内容、创新协商形式与扩大协商的参与面有机统一起来，创造出凝聚共识的能量。
五、结论性评述
全过程人民民主不仅与我国政治制度的内生演化息息相关，还是我们理解中国特色社会主义民主本质属性的关键。当然，最重要的是要明确全过程人民民主能否与我国的历史文化、具体国情相适应，能否促进我国政治的稳定发展、社会的显著进步、民生的持续改善，以及“能否得到人民的支持和拥护，能否为人类进步事业作出贡献”。在中国共产党的坚强领导之下，我们从满足人民日益增长的美好生活需要出发，通过建构和完善全过程人民民主发展所需的制度设计，而展现出不同的实践操作，进而提升社会的治理效能。全过程人民民主作为符合我国基本国情、适合我国发展要求、能够反映人民群众心声的中国式民主，不仅实现了坚持以人民意志为导向，更充分调动社会各界人士的民主热情与积极性。在实现民主与集中的同时，进一步提升了国家治理水平和治理能力现代化。
作者：李璐，华东师范大学马克思主义学院博士生
赵宬斐，东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
来源：《南京审计大学学报》2023年第1期