【摘要】当前苏陕两省合作由来已久，协调机制初步建立，取得了一定的成效。但两省的合作现状也面临双向对等的合作模式尚未形成、合作方向尚未完全明确、推进落实的合作机制尚未完全落实等方面问题。在新时代的背景下，建议苏陕两省应携手共走“一带一路”，创新合作模式，同时借鉴闽宁合作的先进经验，提升双向互惠的合作力度，完善全域合作的体制机制。
为深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，全面贯彻党的十九大精神，落实东西部扶贫协作的重要部署，推动区域协调发展、协同发展、共同发展的重要战略，江苏、陕西两省积极沟通，密切协作，强化工作落实，不断拓展两省协作的深度广度，推动陕苏协作纵深发展。本报告解读两省合作历程，总结区域合作与协调发展的有益经验，顺应国家总体发展趋势与环境变化，适应苏陕两省各自的基础条件与发展诉求，提出符合新时代中国特色社会主义建设的苏陕合作思路，助力苏陕合作发展的进一步加强。
一、苏陕合作的历史与现状
1.合作历史悠久。自古以来苏陕两省就有着悠久的历史渊源，也建立了深厚的合作关系。从最早的“泰伯奔吴”，到汉代丝绸之乡与丝路起点的合作，奠定了两省的文化渊源与经济合作基础，隋唐时期广通渠、通济渠、山阳渠、永济渠四大段运河的修建拉近了两省的空间关联，苏陕的交流合作不断加强，两省的联系从未间断。建国后，苏陕两省之间更是建立了深厚的合作伙伴关系，1991年，苏陕两省就本着东西互助、培养干部、共同发展的原则，率先在全国探索跨省干部交流，互派干部挂职锻炼，当年的《瞭望》周刊也刊发了相关文章《苏陕干部交流：一个意义重大的创举》。
2.合作领域逐渐扩大。自1996年中央确定江苏与陕西开展挂钩协作以来，两省按照“优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”的原则，不断探索扶贫协作与经济合作之路，在扶贫帮困、干部交流、捐资助学、人才培训、劳务合作等方面取得了明显成效。2010年苏陕企业家座谈会的举行，促进了两省经济合作的进一步深化，苏陕合作实现了从扶贫协作向经济产业承接转移的转变。2018年，陕西柞水县和南京市高淳区抢抓苏陕协作机遇，共同编制了《高淳区-柞水县“十三五”结对帮扶规划》，助力柞水木耳热销南京，完成了农业与商业的跨省、跨领域合作，取得了显著的效果。目前，两省合作领域逐渐扩大，合作层次不断加深，已经由扶贫开发逐渐向能源合作、产业合作、人才交流、文化交流等多领域发展。
3.合作初步实现共赢。苏陕两省合作从江苏对陕西的单向帮扶向两省之间的双向合作转变，逐渐实现了多渠道和多方位的合作共赢。从智慧扶贫到产业转移、陕电送苏，苏陕两省通过互补合作，推动了陕西丰富的农业、旅游资源、制造实力与江苏优势实体经济合作，实现先富帮后富。随着国家战略的实施和两省经济社会的不断发展，目前苏陕合作已实现了双向的产业合作、企业合作、科技合作，并大力推进两省高校、科研院所和高新技术企业的交流与合作，推动两省在合作中实现互利、共赢、共同发展。
4.协作机制初步建立。为促进苏陕扶贫和经济协作工作的顺利开展，近年来两省共同建立了高规格、常态化的工作机制和协作格局。一是加强组织领导，江苏省逐渐实现了组织健全、运转有序的三级工作网络体系，成立了省级、市级苏陕扶贫协作领导小组，并在省级机关明确了分管领导和承办处室。二是建立结对帮扶制度，两省逐渐落实了地市的扶贫协作和经济合作的挂钩关系，以及15对相关厅局的协作关系，并于2016年完善建立了县际结对帮扶关系，以确保帮扶更为精准。三是签署相关协议，多年来两省签订了《江苏省陕西省扶贫协作和经济合作协议》、《关于进一步加强对口协作的协议》等重要文件，成为苏陕长期合作的重要依据和有力保障。四是确立工作会商机制，苏陕两省高层每年借助 “西洽会”契机共商扶贫协作大计，为建立健全互访沟通机制，2016年更是建立联席会议机制，促使协作交流常态化。五是确定专项经费，江苏省通过安排苏陕扶贫协作专项资金，以保证对口协作的顺利推进。
二、苏陕合作过程中存在的问题
1.双向对等的合作模式尚未形成。受到两省发展历史及经济现状的影响，“对口帮扶”、“扶贫协作”的合作从根本上影响了苏陕合作的决策部署与政策制定。近两年来，两省在经济合作模式上有所优化，在教育、科技、文化等方面加强了交流，但对等的合作模式仍未完全形成。从陕电送苏等能源合作到徐矿集团、中绿集团在陕产业合作，两省的合作仍以江苏省提供资金、管理、技术，陕西提供用地、人口、资源的方式为主，与陕西发达地区的合作受到了忽略。现有合作方式的不足一方面增加了陕西贫困地区的依赖意识，另一方面也忽略了陕西优势科技资源对江苏经济发展的支持，在建立长期、稳定、高效的互利互惠合作方面有待提高。
2.对接国家重大战略的合作方向尚未明确。苏陕合作的结构以省市级层面战略合作为主，缺少国家战略的助力。对比国内其他省市帮扶合作，东部三省与东北三省的合作（苏辽、浙吉、黑粤合作）紧抓国家东北地区等老工业基地振兴战略，建立对口合作工作机制，在规划编制、政策实施、项目安排、体制机制创新、各类改革试点、对口合作重点园区和项目建设等方面受到国务院振兴东北地区等老工业基地的倾斜支持和工作指导。苏陕两省位于“长江经济带”及“关中城市群”的核心区位，其合作除主动对标“中国制造2025”的“西北工业大学长三角研究院与太仓校区建设”项目外，在合作项目层级、机制推进、工作指导方面缺少国家战略层面的强有力的支持与监管，现有合作急待与国家战略的综合衔接。
3.推进落实合作深度的机制尚未完善。目前苏陕两省已形成了多层级、点对点的合作体制，但在全方位、多领域的合作机制上有所不足。其一，全过程的有效协调机制不足，两省之间主要是签署诸多协议来进行合作，缺乏专门的组织机构进行统筹管理及建立成果评估机制。其二，全方位的有效合作机制尚未完善，苏陕两省的合作以政府推动为主，缺少政府、市场与民间相互促进的多方位合作机制。两省各部门间由于行政主体、机构隶属的分割，在执行与目标上有一定差异，难以形成多方参与的管理机制。此外，政策先行的合作理念下，两省合作的公众认知及参与不足，虽有一批以基金会为主的社会组织参与帮扶项目，但仍未形成适合的社会环境。
三、新时代推进苏陕高质量合作的对策建议
1.新时代苏陕携手共走“一带一路”。苏陕合作应紧扣“一带一路”重大倡议，实现更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共闯“一带一路”的广阔市场。一是建议强化两省作为“一带一路”交汇点和 “一带一路”起点的枢纽作用，加速南京、西安、连云港等枢纽城市之间的交通空间联系，以物理空间的深化连通带动产能资源的连通。二是建议深化两省产能合作，充分利用两省各自的优势共建境外国际合作园区。将陕西的能源开发、机械制造、干旱地区农业产品生产加工技术优势和江苏的电子信息、新能源、新材料产业优势相结合，并联合江苏先进的园区开发管理模式，打造技术优势与管理经验的强强联合，建设具有苏陕特色的“一带一路”境外产业园区。
2.探索多元创新的合作模式。在新时代大环境下，苏陕两省应在合作的领域与模式上突破创新，实现更高水平和高质量的合作。一是建议两省开展金融领域和人工智能、电子信息等优势科技领域的合作，实现资源整合、优势互补、成果共享。二是开展两省教育、文化合作，加强定向招生、重视对贫困少数民族、优势合作领域专项研究生的培养，重视文化保护利用领域合作，突出两省历史文化优势，联合申报世界城墙文化遗产。三是开展两省农业“产-学-研”合作，推进两省优势农林学校开展校际合作，促进农业技术的交流与加工技术的合作转移，多管齐下推动乡村振兴。四是建立科技、文化交流平台，加强宣传力度与方式，展示两省合作经验与优秀的文化、科技作品，促进公众参与，加强民间力量的参与积极性。
3.借鉴闽宁合作的先进经验。闽宁协作二十多年来，双方在人才、文化、经济、科技等层次上进行了深层次的交流互通，真正实现了从定点帮扶到互利共赢的转变。苏陕合作应学习闽宁协作省际合作的先进典范，准确把握工作目标，树立先进的工作理念与明晰的工作思路。一是建议借鉴闽宁合作中“闽宁镇”的成功案例，两省共建特色合作小镇，共建“苏陕小镇”，通过对口帮扶直接推动苏陕合作。二是建议学习闽宁合作中宁夏“瞄准长三角，锁定一个地区，密集型招商，规模性发展”的招商引资经验，使江苏的各类先进制造企业落户陕西，利用陕西成本相对低廉的优势，使合作模式从单向扶贫到双边合作，重视生产、营商环境的塑造与培养，由“招商引资”到“留商固资”，真正做到两省互惠共赢。
4.提升双向互惠的合作力度。双方互惠合作力度应不断提升，充分发挥苏陕两省优势。一是建议针对两省合作领域和各自优势，对两省双向人才交流进行选拔，严格把控选调规模与力度，优化干部挂职体制机制，对干部回归之后的绩效进行评估。二是消除要素自由流动限制，建立合理合法的建设用地指标跨省域调剂机制，使苏陕两省各有所需。三是对两省共同合作的科技创新产出成果给予奖励、政策支持，激发两省公众参与的积极性。
5.完善全域合作的体制机制。完善的管理体制与合作机制是全领域、多层次合作的前提，是提升合作深度的基础。一是建议建立跨省的协调管理机构，协调两省合作的方式与内容，促进两省深层次、高质量合作。二是建议构建两省合作信息共享平台，增强信息互通，保证信息对等，在信息互通层面保证两省合作的通畅性与便利性。三是建议构建两省政府—企业—公众多层次、多维度的合作机制，政府引领，企业主导，民众支持，转变目前政府行动为主的合作机制。四是建议构建专门的合作战略指引机构，为两省合作的具体方向和行动路径进行宏观系统的指导。五是建议建立合作评估机制，对两省合作的项目成果进行评估，及时进行合作战略的反馈与调整。
【本课题为东南大学中国特色社会主义发展研究院资助项目“推进新时代苏陕合作，破解不平衡发展矛盾研究”的阶段性成果。】
作者：王兴平，东南大学中国特色社会主义研究院副院长，东南大学建筑学院教授、博士生导师。