【摘要】我省重点高端智库、东南大学中国特色社会主义发展研究院副院长王兴平、研究员李冬雪指出，近年来，作为江苏省乃至全国重要的制造业基地，扬子江城市群的制造业布局开始呈现均衡化态势，开发区逐步成为制造业发展的主战场，绿色治理格局逐渐显现，但也存在着经济空间分布不均、沿江两岸缺乏协同和制造业布局同质同构等问题。建议从推进传统制造业治理与腾退、实现沿江地区“四群”协同、推动高铁复合走廊发展和创建沿江示范节点等方面入手，推动和实现扬子江城市群制造业布局优化。
扬子江城市群是长江经济带中产业基础最好、综合竞争力最强的区域，也是江苏省参与全球竞争和分工的新兴地域单元。整个城市群面积约占江苏省50%，集聚了全省丰富的要素资源，贡献了全省约80%的经济总量，区域制造业发展一直处于全国优势地位，是全省和全国制造业先发和典型区域。2018年4月，习近平总书记在第二次长江经济带座谈会上提出，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。为更好落实总书记关于长江经济带生态环境保护的指示精神，扬子江城市群需以生态文明为导向，聚焦新时代制造业回流的大趋势，结合区域“沿江高铁环”的建设打造，实现区域制造业布局的绿色化升级转型。
一、扬子江城市群制造业布局现状
（一）整体趋于均衡，沪宁线沿线集聚趋势明显。
根据对扬子江城市群2005-2016年间产业平均集中率计算可得，苏南各市制造业地区平均集中率逐渐下降，以苏州、南京和无锡下降趋势尤为明显，降幅分别达到38%、17%和46%，而苏中地区城市呈上升态势，泰州、南通、扬州升幅分别为54%、31%、34%，表明苏南地区部分制造业正向苏中等地区转移。此外，制造业布局向沪宁线沿线聚集的趋势明显，制造业分布由苏州、南京两个集聚中心沿沪宁线相向扩散，形成了以镇江、常州为相对低值区的制造业空间格局。
（二）开发区成为主战场，高新区南强北弱。
扬子江城市群各市开发区的规上工业增加值占全市规上工业增加值比重均大于40%，大部分城市超过50%，其中南京已达75%，位列沿江八市第一位，开发区已经成为区域工业发展的主要阵地。但各城市开发区发展情况有所差异，在江苏省高新技术产业开发区创新驱动发展综合评价中，苏南地区进入前十位的国家级高新区有8个、省级高新区7个，苏中地区仅有2个省级高新区进入前十，且都位于南通市，苏南地区高新区发展水平明显高于苏中地区。
（三）绿色治理效果显现，苏南地区表现突出。
以工业废水排放量作为绿色治理评判指标可以发现，整个扬子江城市群工业废水排放总量逐渐降低，且占江苏省工业废水排放量的比重呈现波动下降趋势，这说明区域制造业污染减排取得显著成绩。从单个城市的工业废水排放量占比来看，镇江、苏州、扬州、南通的占比有所提高，南京、常州、无锡、泰州的占比有所降低，工业废水排放重点城市从扬子江以南地区转移到扬子江城市群东西片区，苏南地区排放量明显降低。
二、扬子江城市群制造业布局存在问题
（一）制造业经济空间分布不均
据统计，2016年苏州、无锡以及南京等扬子江城市群两头城市制造业产值排名前列，而位于中部地区的泰州、镇江、扬州以及常州制造业产值较低，这表明区域经济空间分布呈现“中心弱、两端强”的格局。其中，泰州和常州处在扬子江城市群的重要中部节点上，位于城市群产业集群核心关键位置，南北传导责任重大，但两个城市都处在南京都市圈和上海都市圈相对边缘化的尴尬位置，都市圈红利外溢接收较差，制造业发展过程中与周边城市的链接不足，尚未发挥出区域中心城市的作用，成为扬子江城市群发展的两个洼地城市。
（二）沿江两岸制造业布局缺乏协同
扬子江城市群各地在产业发展上存在自成体系的现象，沿江两岸制造业布局协同方面缺乏考量，未能形成区域经济的优势互补。随着过江通道的不断建设，苏中与苏南地区经济发展差距有所缩小，但两岸的融合发展仍未充分实现。2016年苏南地区制造业人均产值57.40万元，苏中地区制造业人均产值19.74万元，差距显著；苏州、南通、无锡、常州和南京市高新技术产业产值位列前五，苏中地区仅占据一席。此外，扬子江城市群开发区与省内高校、企业的产学研合作较为普遍，但城市内部和城市间开发区多为单一的竞争关系，协同合作少之又少。
（三）制造业同构同质现象依旧存在
扬子江城市群各城市开发区普遍将新材料、电子信息、装备制造、医药等作为主导产业，汽车、汽车配件、精密机械等产业在开发区主导产业中出现频次也较高。区域产业同构的现象既源于沿江地区相似的要素禀赋，也与地方经济发展水平有关，同时也是地方行政体制分割下竞相发展热门产业的结果。产业同构本身对经济的负面影响并不能一概而论，细分产业和产品的不同仍可以形成区域分工，发挥协同效应。但由于行政体制分割，沿江各市为打造完整的工业体系,致力于提升本地配套率，导致产业发展呈现“大而全”“小而全”的布局，城市群层面未能形成各市分工协作的区域产业集群。
三、扬子江城市群制造业布局优化的对策建议
（一）探索制造业腾退路径，推进传统制造业改造提升。
全面推行绿色制造，实现扬子江城市群制造业的绿色化转型，打造沿江产业发展新格局。坚决贯彻习总书记“共抓大保护，不搞大开发”的重要指示，按照“退后一公里”的要求，转移和退出落后产能，加快沿江高污染、高耗能制造业企业的退出，优化沿江产业空间布局。并对区域传统制造业企业实施全面治理，合理运用市场、法律和行政等手段，创新存量低效工业用地腾退机制，为传统制造业升级和先进制造业发展腾出空间。同时，借鉴国内外先进做法，大力推动扬子江城市群实现传统制造业改造升级，促进汽车、化工、纺织、食品加工等传统优势产业向绿色化和智能化方向转型发展，引导企业运用先进技术开展自动化、智能化工厂建设，优化产品结构，助推企业提质增效，并积极推动传统制造业企业向生产性服务业等方向转型，促进低效生产空间功能置换，实现企业长远发展和区域全产业链打造的双赢局面。
（二）促进产业平台与载体的创新协同发展，实现沿江地区“四群”协同。
推动沿江地区港口群、园区群、产业群与城市群“四群”协同，培育世界级先进制造业集群。扬子江城市群港口数量与级别优越，区域共布局有8个港口，其中南京港、镇江港、苏州港、南通港为国家主要港口，依托港口码头，沿江地区临港产业发展势头迅猛。但随着区域制造业转型升级的加速推进，港口发展、产业升级与城市功能布局等方面的矛盾日益突出，急需协调港口、产业园区与城市之间的关系，实现生产空间与城市空间布局的合理衔接。首先，应融合工业、城市、物流等相关规划，着力研究出台相关指导意见，推动沿江地区港产城联动发展，促进“四群”有效衔接，良性互动。同时，整合沿江产业园区，引导优势产业向临港地区集聚，促进港口经济和城市经济的共赢发展，打造资源高效配置和港产高效协同的扬子江城市群。
（三）推动高铁复合走廊的发展，实现区域制造业布局同城化。
依托日渐完善的高铁网络，推动沿江高铁走廊的复合发展，实现扬子江城市群制造业发展同城化、同圈化和同链异质化。为顺应高铁时代资源要素的加速流动，应积极推动沿江地区垂直产业分工形式向以价值链为基础的新型分工形式的转变。促进制造业布局的同城化和同圈化，打破产业发展和布局的行政区域界线，在城市群层面实现城市间错位分工，并注重强化中部节点城市的南北传导枢纽作用，引导城市间主动对接发展思路，有效解决沿江城市制造业同质同构问题。同时研究制定制造业企业城际协同发展政策，进一步优化企业在区域层面的协作或多区位布局以及其它协同，引导企业将价值链前端与后端对应的环节放在核心城市，充分利用核心城市的人才、市场等资源优势，将生产等环节向次中心城市转移，实现区域制造业产业链的培育与城际间差异性分工的有机结合。
（四）统筹城市群产业空间布局，引导开发区错位发展。
开发区是扬子江城市群制造业的主要载体，优化开发区空间布局是实现制造业转型升级的重要环节。沿江八市省级和国家级开发区都制定了产业发展规划与空间规划，但由于开发区间的恶性竞争，导致开发区最终产业布局大多取决于招商引资结果，产业布局规划实施程度不理想。针对开发区间不良竞争的现状，需结合各城市制造业发展条件和发展方向的差异性，在省级层面实现对城市群各类开发区产业发展和招商引资的协调统筹，促使开发区间实现错位发展与功能协调，打造良性竞合的开发区群。
（五）创建示范节点，探索可推广经验做法。
江北新区是长江经济带上与长江岸线关系最为紧密的国家新区，且拥有国家级、省级园区5个，制造业发展基础雄厚。因此，考虑以江北新区作为示范节点，探索形成可复制、可推广的制造业布局优化模式与做法。加快推动沿江化工、钢铁等重工业的腾退，腾出被落后产能占据的优质滨江空间，形成高端发展的战略储备空间，促进关联产能退出江北，促进江北产业结构、技术结构的整体升级，树立江北“转型升级型”示范新区的地位。同时，强化江北新区先进制造业空间布局，创建江北高端制造业品牌，将江北新区全力打造为长江经济带生态文明样板示范区和扬子江城市群制造业转型优化示范区。
作者：王兴平，东南大学中国特色社会主义发展研究院副院长、研究员；
李冬雪，东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员