【摘要】江苏作为我国外向型经济最发达、开发区建设最成功的省份，在境外国际合作园区建设方面也走在全国前列。江苏境外国际合作园区起步早、数量多、质量优，带动效应显著，形成了多方参与的工作机制，并有力践行了人类命运共同体的新价值观。面向新时代和新一轮国际竞争，江苏境外国际合作园区也存在诸如园区类型和功能单一、产业和企业间合作不足、政府和部门间协同不够以及园区与所在地区缺乏系统整合、规划和评估机制不健全等问题。对此，建议丰富园区类型和扩展园区功能，构建境外国际合作区协作平台，优化政府和相关部门对境外园区的管理和服务，配套相关的境外产业园区产业、人才和资金政策，同时建议科学制定境外产业园区综合评估指南和开展年度评估，出台全省境外产业园区总体发展规划和构建境外产业园区规划体系，推动园区制定科学的规划成果和完善规划管理，促进江苏境外国际合作园区进一步优化发展。
江苏是我国实施“走出去”战略中的排头兵，江苏境外国际合作园区作为 “一带一路”倡议实施的重要平台和载体，是江苏企业抱团“走出去”强有力的引擎和支撑平台。在中国特色社会主义进入新时代，全球经济和政治格局发生新变化和中美经贸关系剧烈波动的新环境下，江苏境外国际合作园区的建设发展面临新的机遇和挑战。东南大学中国特色社会主义发展研究院副院长、东南大学建筑学院教授王兴平承担的江苏省社科重点基金项目《江苏境外国际合作园区发展模式与规划引导机制研究》通过充分调研，系统梳理了江苏省境外国际合作园区的发展成绩、存在问题，并在此基础上提出了江苏省境外国际合作园区优化发展的对策建议。
一、江苏境外国际合作园区发展成绩
自“一带一路”倡议提出以来，江苏境外合作园区走上了加速发展的新阶段。据不完全统计，目前我省共有十余家境外国际合作区正在建设或运营，园区数量居于全国前列，园区布点的境外国家数量居全国首位，广泛分布于非洲和东南亚、中亚等地区。江苏境外国际合作园区的发展目前已经形成了四大优势：
1.具备了全国领先的规模和综合产能优势。作为中国对外开放的前沿阵地，江苏在推动企业“走出去”和境外合作园区发展方面一直走在全国前列，据不完全统计，江苏省主导/参与投资开发的境外合作园区规划面积已达800余平方公里，具有显著的规模优势；其次，江苏作为全国较早建设境外合作园区的省份，自2007年西哈努克港经济特区和东方工业园等建设以来，在全国以及整个“一带一路”沿线都发挥了良好的示范和带动效应，为我国其他境外园区和所在国家的产业园区开发建设和运营管理等提供了样板；再次，江苏境外国际合作产业园区的蓬勃发展带动了江苏省先进制造和基建产能、科技研发和规划设计咨询等高端业态和优势产业“走出去”，其中，以江苏省城市规划设计研究院等为代表的规划设计咨询单位和以中国江苏国际经济技术合作集团有限公司等为代表的施工建设单位参与了众多境外合作园区的规划和建设，展现了江苏智慧和江苏力量。
2.开辟了江苏特色的海外投资新路径。江苏省境外国际合作园区发展模式多样，为江苏海外投资开辟了新的路径。就参与方式而言共有以下三种模式：一是由国有企业牵头或民营企业投资参与园区全部开发过程的“重资产投资运营”模式，即组建园区开发管理公司负责园区规划编制、投资建设、招商引资、运营管理等，如江苏省海外合作投资有限公司投资开发的中阿(联酋)产能合作示范园等；二是国有企业牵头或民营企业参与园区开发中的某一环节，如中国江苏国际经济技术合作公司参与海外园区的基础设施建设；三是不直接参与境外合作园区投资建设而注重管理经验的输出，即组建境外合作园区管理服务公司的“轻资产投资运营”模式，如昆山开发区模式输出埃塞俄比亚阿瓦萨工业园、苏州工业园区管理运营模式输出中白工业园区等。就开发模式而言包括独立园区的开发模式，如柬埔寨西哈努克港经济特区，也包括“园中园”的开发模式，如埃塞俄比亚德雷达瓦工业园中的昆山工业园等。
3.形成了多方参与的江苏境外国际合作园区工作机制。江苏境外国际合作园区的迅速发展得益于江苏省各级党委和政府、各职能部门与国有企业、民营企业、协会商会、金融服务等机构的通力协作，以及江苏各类人才的强力支撑和积极投入。各级政府和相关职能部门为江苏境外合作园区在顶层设计上牵线搭桥，及时出台政策举措，支持园区发展：在省级政府层面，成立了江苏省境外经贸合作区领导小组，出台了《江苏省境外产业合作集聚区确认办法》等；各地市政府和相关部门也确定了专门机构，配套相关支持政策进行扶持。各类企业尤其是民营企业作为江苏省境外园区开发建设和运营管理的主力军，用好用足“一带一路”和江苏省相关政策红利积极主动“走出去”；各类服务机构和人才积极投身境外国际合作园区的开发建设，形成了具有江苏特色的境外园区服务体系和人才集群。
4.构建了实现“人类命运共同体”新理念的实体平台和载体。江苏在“一带一路”的建设中，各类境外国际合作园区百花齐放、各展所长，初步形成了覆盖“一带一路”关键区域的境外合作园区体系，把具有江苏特点的“开发区模式”与相关国家和地区分享，有力推动了其发展理念、发展模式的历史性变革。江苏境外国际合作园区带动江苏企业和产业、资本和人才等要素“走出去”，与所在国家分享江苏经济国际化发展的“红利”，促进当地经济发展，并借助园区平台把当地融入国际经济循环体系中。江苏的境外合作园区提供了大量的就业岗位，带动园区所在国当地居民就业，并提升其职业技能和改变观念与习惯，提高当地居民生活水平，成为了践行“人类命运共同体”的重要载体和平台。如江苏无锡红豆集团联合中、柬企业投资建设的西哈努克港经济特区，为当地创造就业岗位1.6万个，未来计划创造8-10万个就业机会并形成一个港产城联动的现代产业新城，园区还建设了社区服务中心并为当地居民提供就医、就学等服务；位于埃塞俄比亚的东方工业园区，截至目前已经上交当地税收8000万美元，并为所在地区投资修建了道路等市政设施。江苏境外国际合作园区的发展，不仅解决了当地居民就业问题，也带动了所在城市和助推所在国共同发展。
二、江苏境外国际合作园区发展存在问题
1.境外产业园区类型和功能单一，综合承载和带动、辐射服务能力受到约束。江苏既有的境外国际合作园区基本以中低端制造业园区为主，园区内多种业态混杂，生产制造功能非常突出，但是缺乏科技园、物流园以及产业特色鲜明的专业化园区；在园区功能方面，生产功能居于主导地位，基本生活服务功能欠缺，高端的文体休闲等功能更是盲区。这导致境外园区职能单一，且只能承载江苏省一般性制造业的优势产能的片段化输出，无法承载中高端产业的发展需求，也满足不了园区内中外员工的基本公共服务需求，并进一步制约了园区在城镇化方面的综合带动和辐射效应的发挥。
2.境外企业和产业间合作不足，境外园区合作平台的作用发挥不够。江苏境外国际合作园区历经数十年发展已成一定规模，已建成园区内的入园企业从十余家至百余家不等，企业数量多；入园企业规模大小不一、国企民企兼备，企业类型多；主导产业以纺织服装、建材、机电等传统优势制造业以及现代农业为主，产业门类多。但境外国际合作园区在多个方面存在明显的多元分散、有效合作不足等问题：首先，同一个园区的入园企业之间缺乏合作，调研发现许多在园区发展的企业，虽然地理临近、业态关联，但是都“多头在外”而缺乏相互之间的合作，使得原料和产品互供、信息和市场互通、人才和设备互用等难以实现，也不利于企业降低成本；其次，同一个产业链的不同环节碎片化地“走出去”、缺乏有效合作，难以形成完整、就地化的境外产业集群与产业链。以作为江苏优势产业的纺织服装业为例，江苏纺织服装业全产业链的各个环节和代表性企业都在埃塞俄比亚投资设厂，但是不同企业和产业环节的项目投向不同园区、分别与其他外资企业合作，而对近在眼前的“家乡同业”视而不见，形成了明显的苏企、苏业、苏园在海外分散、分头发展的格局，大大降低了江苏境外合作园区作为江苏“走出去”企业合作平台作用的发挥。
3.涉外部门和政策间协同不足，推动境外产业园区发展的工作机制有待进一步优化。虽然江苏省各级政府和不同职能部门、相关机构等对境外合作园区的工作力度相对较大、重视程度也非常高，但是“多龙治水”、分头行动而协同性不足，省市县政府间以及涉外的商务、发改委等多个部门间，在一些事关境外园区发展的投资、贸易、产业、外事等政策制定和管理模式等方面缺乏内在的、高质量的协同和整合，导致境外合作园区从政府层面获得的政策支持、管理指导等存在指向不一、力度不同以及干涉过多和支持不足并存等问题，需要对全省支持、管理境外产业园区的工作机制进行进一步的系统设计和整体优化。
4.境外园区和所在地区之间的系统整合和联动不足，孤岛效应明显。目前，江苏的境外国际合作园区虽然对所在地区、国家的发展做出了显著的贡献，也发挥了重要的增长极、催化剂、孵化器等效应，经济效应得到充分发挥和认可，但是在园区规划、基础设施和公共服务体系建设、生态安全和文化融合等方面，与所在国家和地区缺乏内在整合，导致园区与所在地区不仅空间上隔离、发展上也有所割裂，“孤岛效应”依然存在，园区在社会带动和融合、文化传播和交流、软实力输出和推广等方面，存在明显的与“产业高地”对应的“洼地效应”和短板，不利于园区的可持续发展和综合效应的集成式发挥。
5.规划引导和评估指导机制缺乏，境外园区发展的科学性和持续性受到制约。开发前的科学规划和引导、开发中的及时评估和指导监督是境外园区科学、理性和持续发展的重要保证。在全省和“一带一路”整体层面，目前江苏省境外国际合作园区数量不断扩大、规模日益增长，但是缺乏全省层面系统的顶层规划设计，江苏园区在“一带一路”的科学布点、相互协作、各类配套和政策支持等方面，均缺乏规划引导；在园区层面，原有的初创期的规划简单地照搬国内开发区规划手法，难以满足园区发展期的内在需要、也无法与当地规划环境和体系有机衔接；在发展绩效方面，缺乏权威性、科学性的考核评估体系，包括规划发展绩效评估、建设评估等，无法精准地把握境外园区发展的“脉搏”和“血压”，对其发展的持续性、科学性、健康度也无法加以判断，从而相关支持政策的投放等也就失去了参照点，强优、扶弱和淘汰机制无法建立。因此，需要总结和系统研究适合江苏境外产业园区的规划和评估体系，为园区在新时代的超越发展提供引导和指导机制。
三、江苏境外国际合作园区优化发展的对策建议
面向新时代和新发展理念，面对新一轮全球竞合格局的变化，以及“一带一路”由大写意走向工笔画新阶段的新要求，对江苏省境外国际合作园区的发展与建设提出以下几点对策建议：
1.培育多功能综合园区。建议一方面统筹境外园区布局，在合适的区域新培育科技园区、文化创意园区、物流园区、港口工业园区以及具有江苏特点的专业化园区等，丰富江苏境外国际合作园区的类型，以全面对接、承载江苏各项优势产能和“一带一路”的全领域融合；另一方面，对于既有园区要立足实际，逐步提升和拓展其功能，由单一的制造业园区向综合化的产业新城拓展，完善各项生产与生活服务功能，适当结合所在地区资源和消费需求进行城镇综合开发，拓展文化休闲和综合城镇功能等，引导园区由传统的工业化平台向综合的城镇化载体提升。目前，西哈努克港特区和东方工业园区已经在推动园区综合发展，西哈努克港特区综合服务体系建设初见成效，东方工业园谋划的东方新城蓝图也得到了所在国埃塞俄比亚高层和所在地方的高度认可，建议省市政府以合适的方式对其综合发展进行扶持和推动。
2.构建多主体协作平台。建议由政府或者行业组织牵头，构建跨国政产学研用一体化的境外产业园区合作信息和交易平台，促进境外国际合作园区信息相通、要素互联。在该信息平台上，政府发布各类扶持、优惠政策和相关政务信息，境内外企业发布投资、供求等信息，境外园区管委会或者运营商发布园区相关政策、招商、投资环境和在园企业信息，相关机构和人才也可以在该平台发布其在境外园区提供服务、科研和就业与求职信息等。依托信息平台，构建交易平台，促进苏企、苏资、苏才与苏园充分对接和合作。通过构建信息共享、多元参与、权威开放的合作平台，促进江苏境外合作园区关联要素的高效、充分对接。
3.优化多层级行政管理。为提高江苏境外合作园区的发展水平与建设效率，需要改革完善各级政府和相关部门对园区的管理与服务模式。建议在省政府层面改革现有的境外产业园区领导小组机制，成立跨发改委、商务厅等部门的境外产业园区管理实体行政机构，对江苏省海外产业园区的发展和规划、建设与评估进行统管理和提供相关政务服务，在相关的市政府层面，成立本市海外产业园区管理办公室，以管理和服务本市“走出去”在海外投资建设的产业园区，并能够与省级管理机构实现动态衔接；此外，境外国际合作园区也需要与所在国家和地区的行政管理体系对接，由于境外园区“管委会”实际上是一个开发和服务企业，不同于国内“准政府”的管委会，因此，与当地政府对接时往往处于“弱势”，特别是涉及到重要的涉外政策。为此，建议省市政府的境外园区管理机构也要与所在国家、地区政府建立起联合管理或者协商对话机构与机制，必要时在境外园区委派联络员或者观察、督察员，为境外园区提供在地化的国内行政管理服务功能，以及和境外政府的官方协调职能。
4.制定多角度扶持政策。江苏境外合作园区的建设和发展中，产业是支撑，人才是关键，资金是保障。因此，建议从多角度制定引导和保障政策。在产业政策方面，建议明确和动态更新海外重点鼓励发展产业目录，优化提升境外合作产业层级，鼓励扶持中小企业抱团“走出去”和集群式在江苏海外园区扎堆，形成具有特色的“苏式”海外产业集群，鼓励海外产业与国内产业形成互联互通的全球化特色产业链，依托境外园区再造若干“海外江苏”和拓展江苏在全球的“经济版图”；在人才政策方面，针对“一带一路”战略国家和地区，对于江苏境外园区人才在配偶和家属出国团聚、工资补贴、国内社保、境外生活等方面提供更好的保障，并建设境外园区就地化全方位的公共服务体系，特别是逐步补齐就医和子女就学服务的短板,并鼓励和扶持园区建设文化传播和服务体系，带动“江苏文化”走出去；在资金政策方面，制定政策鼓励中国国企和江苏民营企业、国际资本和当地资本合作，以江苏境外国际合作园区为平台，实现多方合作共赢和风险共担。
5.开展多维度评估。联合政府、企业、高校科研机构制定科学、规范、动态调整的境外园区综合评估指南，涵盖园区发展环境与发展条件、发展水平与建设质量、能力提升与社会影响、对江苏和所在国的贡献、环境生态和管理水平等。基于指南，委托第三方对江苏境外合作园区开展年度评估，基于评估明确和动态调整优化江苏境外建设的政策与主导方向，对园区发展建设提供预警机制和奖励机制等。
6.统筹多方位规划。科学规划和境外园区高质量发展的龙头。对此建议：一是省政府制定境外国际合作园区总体发展规划，对江苏境外国际合作园区的空间布点、主导产业、发展时序和配套政策等方面进行统筹安排，省内相关地方政府基于全省总体发展规划制定本市县具体行动计划与建设指南，协调政府在境外园区发展建设方面的行动和指导企业在境外的园区开发建设，打造江苏境外园区的整体品牌和树立江苏在“一带一路”实体经济的标志形象。二是系统构建江苏境外国际合作园区的规划体系，包括制定海外园区规划标准和技术规范、构建科学合理的园区规划管理体系、确定境外园区规划编管程序和机制等，引导、推动和协助各个境外园区完善规划体系，编制可操作、前瞻性并与全省规划、所在国和地方规划兼容衔接的规划成果，指导园区的建设和发展。
作者：王兴平，东南大学中国特色社会主义发展研究院副院长，东南大学建筑学院教授，江苏省城市经济学会副会长。