江苏“人才新政”
实施效果分析及完善对策研究
摘要：2017年1月，江苏“人才新政”出台后，各人才工作部门及全省各地围绕新政26条出台执行意见，完善政策措施，取得了一定成效。为进一步完善“人才新政”，取得更大成效，可采取以下措施：在人才政策的高度上争创新优势，围绕促进人才流动和人才激励完善人才政策，围绕促进多梯度人才建设优化人才政策，围绕促进人才环境建设健全人才政策，切实保障人才政策落实有力。
为打造具有国际竞争力的人才发展环境，增强人才创新创业动能，中共江苏省委从人才培养、引进、使用、保障机制和加强党管人才5方面入手，于2017年1月出台了《关于聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境的意见》。该意见共26条，提出了诸多促进创新的“人才新政”。为了解“人才新政”实施的效果，进一步完善相关政策，笔者在全省各地进行了深入调研，并依据调查情况对政策及其执行情况作出了基本评估，提出了相应的完善对策。
一、“人才新政”的执行情况
省“人才新政”出台后，各人才工作部门及全省各地围绕新政26条的111个政策点，出台执行意见，完善政策执行措施，狠抓落实，取得了明显成效。
从部门看，省委组织部定期召开例会研究“人才新政”的推进，为各地各单位抓好落实提供了有力指导。省人才工作领导小组印发《加快推进聚力创新深化改革打造具有国际竞争力人才发展环境重点任务分工》，对“人才新政”的部署落实作了进一步的指导。省人社厅、财政厅、科技厅分别制定出台意见实施细则等配套措施，将相关任务逐条细化，提出具体实施意见、操作路径、保障措施和目标要求，落实责任处室，完善推进计划，确保政策及时落地、早见成效。
从地方看，各地都紧扣111个政策点，既结合当前实际，又立足长远，扎实推进“人才新政”的贯彻落实。如南京将26条新政分解为100个具体项目，明确责任分工和阶段改革重点，扎实有序地推进；苏州出台10余个贯彻细则，下辖10个县市、区均出台本地版“新政”；泰州出台关于打造最优人才发展生态环境的政策措施，构建人才发展生态“1+N”政策体系；连云港、扬州等地均召开专题会议，组织调研培训，落实党管人才责任，强化责任考核，确保“人才新政”落地落实。“人才新政”取得了良好的成效：
一是形成了江苏人才政策新体系。“人才新政”吸收运用近年来省内外各地人才政策先行先试的成果，对人才引进、人才使用、人才培养以及人才活力释放等进行了精心布局。它的出台和实施，已经初步构筑起了服务于“两聚一高”和“十三五”发展的、富有江苏特色的、契合江苏特点的人才政策新体系，构筑起了了江苏人才政策的比较优势，有利于更好地提升江苏在国际人才市场上的竞争力。
二是深化了江苏人才改革进程。“人才新政”的实施，既为完善人才政策提供了指引，又为深化人才改革指明了方向，契合江苏实际，体现改革担当。26条新政通篇贯穿改革理念，带动了面上整体改革，在尊重用人主体自主权、强化人才分类评价、创新人才激励政策、畅通人才流动渠道等方面深化了改革进程。
三是营造了更优的人才发展环境。“人才新政”的实施，已经初步营造出了具有国际竞争力的人才发展环境，让江苏的人才发展迈向了“有高原更有高峰”的新境界。通过构建多元投入机制、打造功能强大的支撑平台、提供优质高效的生活服务、营造尊才重才的社会环境、强化政策实施保障，增创了江苏人才发展环境新优势。一方面，充分发挥党管人才优势和考核指挥棒作用，提升了创新生态指标权重；另一方面，充分发挥市场作用，更加注重整合市场资源，当好“店小二”，整合“服务链”，为人才发展营造了更加优良的生态环境
四是增强了人才创新创业动能。“人才新政”的出台和执行，促进了国际人才的引进和本土人才的培育，有效地汇聚了创新创业动能。
二、“人才新政”执行中存在的不足
一是政策的宣传力度有待进一步加大。笔者对江苏“人才新政”26条实施效果所做的问卷调查显示，被调查人员中享受到“人才新政”26条相关政策的只占46.5%，完全没有享受到政策的超过了50%。而在没有完全享受到“人才新政”26条相关政策的原因调查中，“对政策不了解”一项占到了48.83%。可见，在人才新政的落实中，还需进一步增加宣传途径，创新宣传方式，加大宣传力度，扩大影响力，提高政策的传达速度和执行效率。
二是政策的联动性有待进一步增强。相关部门分头制定的政策存在一定程度的重叠或不一致性，导致某些政策在执行中的效果大打折扣。人才工作部门的职能分工关系错综复杂，在“人才新政”执行过程中，不同部门在工作效率以及组织协调、协同配合能力方面的巨大差距使得彼此之间携手联动未能产生好的效果，使部分体制机制壁垒尚无法打破。如何打好政策“组合拳”，达到扶持人才发展和企业发展的目标，还需要进一步探讨。
三是政策的完善性有待进一步突破。人才政策的根本性、全局性、规范性不够，政策体系尚不完善。调查问卷显示，省内各个层次、各个区域的人才选拔、评价、激励政策措施还存在不少弊端。部分政策可操作性和针对性不强，相应的配套制度改革未能跟上。此外，在不同的人才群体需求差异较大的情况下，人才政策制订时考虑政策的专门化、差异化、精细化建设还不够。
四是政策的监督落实有待进一步提高。人才管理部门职能有所交叉，职责不够明确，分工不够明晰，导致人才新政的执行缺乏统筹协调，部分政策的执行不够到位，使得不少政策的功效难以发挥。在调查中，各类创新人才普遍反映，目前的人才政策还缺乏强制性，政策执行的检查督促机制还不够完善，政策的贯彻落实还不够理想。执行不够、落实不力，导致人才对政策的支持力度和执行情况的满意度并不是太高，只有54.94%。
三、进一步完善“人才新政”的对策
（一）在人才政策的高度上争创新优势
一是要不断推动人才领域的思想解放和理念更新。认真贯彻落实习近平人才思想，树立人才先进理念，以理念的引领带动工作的提升。按照人才政策现代化的目标要求，从人才发展理念的源头打开束缚人才发展的政策性和制度性障碍，以理念的先进性增强政策的科学性。
二是逐步实现人才政策的法制化。参照欧美国家做法，积极推进人才政策的法制化，实现人才待遇的标准化、国际人才的全球定价。加快制定人才交流、奖励、创业扶持、生活保障等方面的政策性法规文件，形成具有江苏特色、与国际通用的人才政策法规体系。
三是通过精准聚焦使人才政策契合地区规划定位。就全省而言，要将人才工作精准聚焦于“两聚一高”、扬子江城市群建设等重要领域。就省内13市而言，应根据地方发展规划和产业特色，结合自身资源禀赋和文化特色，选择人才工作侧重的方向，精准化、差异化地制订人才政策。
（二）围绕促进人才流动和人才激励完善人才政策
一是完善促进人才流动的政策。以人才的合理流动推动人才供给侧结构性改革，使人才成为最有效的市场要素，为区域经济发展带来活力。政策上要加快打破户籍、地域、身份、人事关系等因素的制约，畅通人才流通渠，最大限度整合省内人才资源。打破“一亩三分地”的传统思维，充分利用人才地图大数据，实现资源共享、信息互通，避免无序竞争、资源浪费。
二是完善促进人才激励的政策。坚持公开、平等、竞争等市场原则，以市场价值回报人才价值，增强人才获得感，激发人才积极性。实施以增加知识价值为导向的分配政策，完善期股、期权等激励措施。优化科技成果转化收益分配制度，赋予科技创业人员更大的财务支配权。提供更多就业晋升空间，进一步打破论资排辈的僵化模式和职称晋升中的条条框框，激发人才创新动能。
三是完善促进人才评价体系建设的政策。加快建立社会化、市场化的人才评价制度，强化人才分类评价，形成更加关注实绩、贡献的评价导向。下放人才评价权力，提高用人单位在人才评价上的自主权，确立“谁用人、谁评价、谁管理、谁付酬、谁获益、谁承担用人风险”的原则。实行独立第三方的人才综合评估机制，依托行业协会、学会，发挥同行评议作用，确保人才评价的客观公正。
（三）围绕促进多梯度人才建设优化人才政策
一是优化吸引国际顶尖人才的政策。国家间的竞争，实质上是人才的竞争。这就要求我们加大全球引才引智力度，提高世界范围内配置人才资源的能力。要把选才的视野从中国放眼到全世界，在人才政策方面与国际接轨，把握好留学人员回国比例逐年提高的机遇，加强重点领域海外高层次人才引进，实施更加积极、开放、有效的创新人才引进政策，更大力度引进各行业紧缺的顶尖人才。
二是优化培养青年人才的政策。青年人才决定着江苏未来的创新与发展。江苏“****”入选人数总体上始终位于全国前列，但“青年千人”方面入选的人数和占比却都不高。要更加注重培养青年人才的有生力量，使人才政策适当向青年人才倾斜。为中青年优秀人才提供更多的机会，尽最大可能为其营造适宜创新生长的环境。
三是优化促进各类人才储备的政策。社会的发展进步需要各个层次、各行各业的人才发挥作用，所以未来还需要进一步优化现有人才队伍结构，建立层级、数量、质量、产业分布都合理的人才系统，从而引导人才资源优化配置，保证人才作用充分发挥。如培养造就一支规模宏大、结构合理、素质优良、技艺精湛的技能人才队伍。
（四）围绕促进人才环境建设健全人才政策
一是健全促进人才创业环境建设的政策。从创新氛围、发展平台、文化生态等方面营造更富吸引力的人才环境，构建多元循环的人才生态系统。依托政策创新营造敢为人先、崇尚创新、允许试错、宽容失败的良好氛围。在人才创业的不同阶段，根据其不同的动态需求和关键节点，给予针对性帮扶措施，助其快速成长提高。在法制环境建设、知识产权保护、个人所得税、进口设备关税等方面，给予创业人才更多的政策支持。
二是健全促进人才服务水平提升的政策。通过健全人才服务政策，按照市场化、专业化、社会化的工作导向，有效完善人才服务链条，构建高效、全覆盖的人才创新创业服务体系[4]。同时，从政府、市场、社会等多维度整合人才服务资源，促进人才与产业、政策、资金的有效衔接，提升人才创新创业全链条服务能力。
三是健全促进人才生活环境建设的政策。只有妥善解决住房、医疗、子女教育等最直接、最现实的生活问题，才能让人才安心工作无烦忧，全心全力投入创新创业的大潮中。因此，各地需立足实际，采取行之有效的政策措施，多渠道为人才提供住房医疗等保障，切实解决人才的后顾之忧。
（五）切实保障人才政策落实有力。
一是做好政策的完善细化工作。在政策制定之初，就要注重政策决策的合理性、科学性、精准性，广泛听取各方面意见，并根据实际情况不断完善细化各项配套措施，保证政策的最大化实施。此外，相关政策之间要有系统性，能够融会贯通、相得益彰，形成合力，而不能互相冲突、产生阻碍。
二是做好政策的宣传解释工作。在制定和颁布一项政策之后，可通过宣讲活动，向用人单位和相关人才解读政策内容，助其知晓政策的宗旨意义、范围原则等。加大政策的宣传力度，通过各种渠道和各类媒体，开展人才工作重要政策、重点举措以及重大活动的宣传推介，让更多人了解和响应政府的人才政策，营造全社会关心支持人才的良好氛围。
三是做好政策的执行监管工作。一方面，通过各种途径强化人才政策的有效执行与实施。各部门要立足职能、通力配合，加强协作，相互支持，提高人才工作的系统化和整体化水平。另一方面，加强人才政策执行的监督和考核。健全督查长效机制，将其贯穿在人才工作的全过程，保证层层传导、级级落实。
智库专家：
金雯：东南大学中国特色社会主义发展研究院特约研究员
张宁：东南大学中国特色社会主义发展研究院特约研究员
本文系东南大学中国特色社会主义发展研究院研究报告第6期