江苏推进城乡发展一体化的目标、难题及其破解之策
【摘要】江苏的城乡一体化进程走在了全国前列，但也存在社会—文化二元结构呈现固化和强化趋势、资源环境制约日益凸显、城乡发展同质化、区域发展失衡化等一系列难点问题。在“十三五”期间甚至今后相当长的发展阶段，江苏城乡发展一体化应当奉平等、和谐作为主要目标和原则。具体来说，可以通过社会—文化结构性调整破解身份和正义问题，通过生态耦合破解自然环境对江苏发展的制约，通过功能区划分破解江苏区域发展失衡现象，从而助推江苏城乡发展一体化进程更加均衡、更加优化。
城乡一体化的发展有利于打破城乡经济流动的各种障碍，实现经济要素在城乡范围内的合理流动，并以平等、高效的方式推动城乡经济社会发展的共同进阶。江苏的城乡一体化进程走在了全国前列，并在多方面起到了良好的示范效应，我们要抓住“十三五”期间“一带一路”、长江经济带建设、长三角一体化等国家战略在江苏交汇叠加的重大机遇，破解当前制约江苏城乡发展一体化的难点问题，力争使江苏的新型城镇化与城乡发展一体化具有更高质量、更高水平、更高满意度。
一、江苏城乡发展一体化的现实基础
改革开放以来，江苏城镇化和城乡发展一体化稳步推进，先后呈现出乡镇企业勃兴带动小城镇繁荣、各类开发园区建设带动中心城市发展、基础设施升级助推城市群崛起、科学发展引领城乡一体化进程等鲜明特点。特别是“十二五”以来，江苏城乡区域协调发展水平显著提高，新型城镇化和城乡发展一体化成效明显，城镇化率提升到66.5%（2016年达到67.7%）。具体而言，一是城乡经济结构持续优化，发展优势和潜能更加彰显；二是城市群和新农村建设成效显著，城乡空间格局逐步优化；三是城乡居民生活持续改善，社会文明程度显著提升；四是城乡统筹发展步伐加快，城乡一体化格局初步形成。在基本完成城乡规划、基础设施、产业布局、劳动就业、公共服务等“五个一体化”之后，目前江苏在统筹城乡建设、推进城乡发展一体化的道路上已经走在了全国前列。值得一提的是，2014年出台的《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》，是江苏省首次拟定的城乡一体化规划建议，体现出省委省政府对城乡发展一体化的高度重视和下一阶段推进江苏城乡一体化建设的坚强决心。该规划突出了新型城镇化的定位、城乡发展一体化的导向、区域差异化发展的要求和体制机制创新，并设立了江苏新型城镇化与城乡发展一体化主要指标，为下一阶段江苏推进城乡一体化发展提供了思想指导、战略指引和制度保障。
二、江苏推进城乡发展一体化的主要目标
城乡一体化的基始与目标归根到底还是发展，只有提高发展的质量，才能促进城乡在经济、社会、文化、生态等方面全面协调的一体化。以发展质量为基准来审视江苏的城乡一体化进程，可以看到，作为经济强省的江苏近些年的快速发展更多倚仗于出口和投资，江苏特别是苏南经济发达地区的城乡一体化过程基本是与GDP的大幅跃升同步呈现的。但是，出口和投资不可能作为持久的发展驱动力，GDP导向很可能对可持续发展造成致命伤害。因此，本报告认为，在“十三五”期间甚至今后相当长的发展阶段，江苏城乡发展一体化的主要目标应为：平等、和谐。“平等”追求城乡间地位和机会的全面平等。作为经济发达地区的江苏已经有余力来突破政策、福利、机遇等诸方面的城乡区隔，当前应着力通过政策性、法治化的举措来使江苏城乡获得平等的发展权。“和谐”要求努力实现城乡之间的互联共生。伴随着经济一体化过程的推进，城乡一体化呈现出高度关联性，江苏应注重区域内各个城镇和城乡之间的地域交叉和渗透、经济社会功能互补协同、经济社会一体、城乡互促等良性互动机制，当这种互联关系强大到一定程度时，江苏城乡间就会发展成为一个在经济、社会、文化生活等各方面高度一体化的整体。
当前，江苏的城乡经济社会发展已经进入了全新的阶段，“十三五”期间，江苏需要在城乡统筹规划、省域空间特色彰显、基本公共服务品质提高、城乡基础设施改善、绿色宜居空间打造等方面协同发力，逐步实现城乡居民基本权益平等化、基本公共服务均等化、生产要素配置合理化，努力建设成为我国新型城镇化和城乡发展一体化的先导区、示范区。江苏城乡一体化的发展目标应从单一经济维度向经济、社会和生态“三维目标”转变。现阶段促进江苏城乡一体化的难点是转型，重点是统筹发展，而其手段则是以市场为导向，充分发挥城乡发展政策的功能，引导城乡资源优化配置和生产要素合理流动，在保持各具特色的形态、职能、景观等前提下，从经济、社会和空间等方面融合城乡发展。
三、江苏推进城乡发展一体化的难点及其破解策略
通过分析城乡发展一体化的历史演变、现实问题和江苏特点，本报告总结提出下一阶段江苏城乡发展一体化的难点及其破解策略如下：
1.通过社会—文化结构性调整破解身份和正义问题
江苏应坚持以人民为中心、民生优先的城乡一体化发展原则，把群众受益、人民满意作为全面提升城乡建设发展水平的出发点和落脚点，尊重群众意愿、保障群众权益，着力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，不断改善城乡生产、生活、生态条件，使城乡建设成果更多惠及全体人民。要做到这一点，就要向广大农民以及城市、乡村中的弱势群体倾斜。把基层群众和弱势群体问题优先解决了，才能保障社会的公平和正义。一直以来，我国城乡二元结构问题的特殊性在于，不仅存在二元的经济结构，也同时存在着二元政治结构以及特殊的二元社会—文化结构。虽然这些二元结构在时间上不是前后相续的，但它们之间存在着互动的关系。值得注意的是，近年来，在经济—政治二元体制有所松动的时候，城乡社会—文化二元结构却有固化和强化的趋势。就江苏而言，要注重推动并实现基本公共服务均等化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，逐步缩小城乡差距，保持城乡间的良性差异。要有序推进农业转移人口市民化，保障转移进城的农民享受市民待遇，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加大城市基础设施和公共服务设施对乡村辐射力度，构建和完善终身教育体系、就业服务体系、城乡社会保障体系、基本医疗卫生体系、住房保障体系、养老服务体系等综合型社会制度。只有强化城乡基本公共服务均等化建设，建立惠及城乡全体人民的、公平的社会保障制度，才能根本消除城乡割裂的发展格局，增强城市外来群体对于城市生活的心理归属感，重塑城乡之问的积极的社会认同，加速城乡融合发展。
2.通过生态耦合破解自然环境对江苏发展的制约
江苏属于典型的人多地少的经济发达省份，在长期高速增长的背后，也应看到资源环境的制约日益凸显。国内外的历史和现实表明，但凡忽视自然生态承载力的盲目发展，都会使发展停滞，并带来严重的社会问题。江苏经济发展初期的高增长是与高投资、高消耗、高污染、低质量、低效益并存的，水质、土壤、大气等遭受的威胁逐步放大。在经济发展最快的苏南地区，虽然乡镇企业发达，但是多以家庭作坊起步，以承接城市转移产业为为主，设施技术还跟不上国际先进水平，高消耗和高污染对苏南整体水质影响巨大（比如太湖蓝藻的数次爆发）。地表水的破坏和衰竭加速了对地下水源的开采量，隐患无穷。苏州、无锡、常州都成为水质性缺水城市。城市化过程中的城市生活和工业生产加剧了周边土地的污染负荷，污染物进入地下导致生态质量下降，影响了土地的生态承载能力。《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》明确指出，江苏要着力打造绿色城市，将生态文明理念贯穿城市规划和建设全过程，构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。江苏必须实施严格的环境准入标准、污染排放标准和落后产能淘汰计划，积极推行绿色制造和清洁生产。完善城市废旧商品回收和垃圾分类处理系统。进一步优化能源消费结构，加快新型通信技术与可再生能源融合发展。全面实施绿色建筑标准、完善认证体系、扩大强制执行范围，到2020年城镇绿色建筑占新建建筑比重达到90%。合理控制机动车保有量，积极推进新能源和清洁燃料车辆在公共服务领域的示范应用，大力发展和完善步行、自行车系统等绿色交通基础设施，改善出行环境，倡导绿色出行。合理拓展城市生态廊道，增加绿化轴线，建设开放式天然公园，提升城市绿地功能。总体而言，江苏应按照低碳生态的要求，转变城乡建设发展方式，集约利用资源能源，改善人居环境质量，提升城乡一体化的品质。
3.通过功能区划分破解江苏区域发展失衡现象
我们认为，现代化过程无可逆转地拟定了城市和乡村之间强联系和交互作用的关系，两者在功能上体现出极强的相关性。城市和乡村各有禀赋，城乡一体化不是简单、片面和狭隘的城市化，也不是各城、各乡完全整齐划一的、高度同质化的发展。江苏的经济社会发展取得了骄人的成绩，但是也暴露出一些棘手的问题，比如城市功能的趋同化、乡村发展的同一化、城乡一体化发展的单一模式、苏南苏中苏北的地区发展差异等等。苏南的城乡一体化进程是建立在乡镇企业发展、农村城镇化的基础上的，苏南各县市产业之间往往出现激烈竞争，缺乏独具特色的产业龙头。这些不仅是阻滞江苏全面改革的瓶颈，也是进一步深化城乡一体化的难点所在。推进江苏城乡一体化，在发展思维上首先要废止那种建构形式上片面强调与城市肖似的路径。城乡一体化发展的愿景是使乡村获得和城市一样的发展条件、生产力水平、生产生活方式和思维观念，进而获得同样丰富和自由的社会关系建构状况。江苏应充分发挥各地差别化优势，推进不同地区科学定位、特色发展，不断增强区域整体竞争力和发展协调性。以城市群为主体形态，形成体系健全、定位明确、分工合理的大中小城市和小城镇协调发展新格局，不断促进苏中地区加快融入苏南经济板块，苏北地区以区域中心城市为载体培育形成新的经济增长极，苏南地区加快转型发展步伐并在打造长三角世界级城市群中发挥重要作用；不断促进区域产业分工协作，推动人口和经济布局更加合理、区域竞争力整体提升。全面提高城镇的综合承载能力，推动城乡空间品质提升和地域文化特色塑造，对于提升江苏城市化发展质量、改善城乡人居环境，对全面实现城乡一体化具有积极促进作用。应当大力培育和塑造具有时代特征和地域特色的城乡空间，致力彰显城镇空间特色、营造宜人景观环境、保护乡村风貌特色。希望经过持续努力，江苏的自然山水和历史人文资源得到更好的保护，当代的城乡建设更富有文化内涵和时代精神，城镇功能更加完善，城乡空间品质提升，城乡特色更加鲜明，最终形成具有地域特色、时代特征和文化品质的城乡风貌。
智库专家：
孟飞：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2017年第3期