深入推进特色镇村建设的对策研究
时下，特色小镇建设在浙江如火如荼，全国各地赴浙江学习考察者蜂拥而至。中财办编写的《浙江特色小镇调研报告》受到习近平总书记的重要批示和高度赞赏。近期全国性的浙江特色小镇建设经验交流会也成功在杭州举办。今年10月，住建部会同发改委、财政部公布了中国第一批127个特色“特色小镇”培育名单，江苏7个镇榜上有名（全是行政建制镇），进一步助推了全国范围内特色小镇的建设高潮。
江苏于“十三五”期间新型城镇化的空间新布局，是推进供给侧结构性改革、重构经济框架、挖掘经济潜能，提高社会治理标准、改善城乡生活品质、创新利用发展空间等方面的大举措，事关全省“十三五”发展战略全局。
一、浙江特色小镇建设的基本情况
规划建设100个特色小镇，是浙江省委省政府为推动全省经济转型升级和城乡统筹发展，贯彻国家新型城镇化和产城融合发展战略作出的重大决策。特色小镇是浙江省的一个“大战略”，是浙江工作的一个“大热门”，更是浙江创新的一个“大亮点”。
（一）浙江特色小镇建设的主要成效
目前，浙江特色小镇已经取得了明显的阶段性成果，其标志为公布了两批79个特色小镇的省级创建对象、51个省级特色小镇的培育对象。考察并总结浙江省首批37个特色小镇的生动实践，主要是取得了以下四方面的成效：
第一，特色小镇正成为加快产业转型升级的新载体。各个特色小镇都成了创新创业人才的首选地，成为转型发展、创新发展的主战场。每个小镇都集聚了大量的人才。
第二，特色小镇正成为推进项目建设、拉动有效投资的新引擎。首批37个特色小镇吸引了3300多家企业，完成投资480亿，有5个小镇投资已经超过20个亿。
第三，特色小镇正成为推进供给侧结构性改革的新实践。特色小镇为现代创业群体提供了个性化的创业需求供给，为不同的客户提供了有效的需求供给，在高质量产品的供给上也有了新的作为。
第四，特色小镇正成为各级干部积极主动作为的新舞台。特色小镇为浙江干部主动了解新经济、发展新经济、做实新经济提供了实在抓手和有效平台。
（二）浙江特色小镇建设的主要做法
去年5月，浙江省出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，提出用5年时间通过“自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名”，创建100个特色小镇的目标，对特色小镇的概念及如何创建等作了具体规定。浙江省首批37个特色小镇按照3年近期、5年远期的规划正在急速推进，其中约二分之一的特色小镇建设已初具规模。如杭州梦想小镇打造以高端人才为基础、科技创新为动力、技术研发为核心、金融创新为支撑的极具活力、优势和特色的全国互联网创业中心和创新资本集聚高地，引进创业项目600余个，集聚创业人才5000余名、金融机构180多家。创业者的智慧加上投资者的资本，让梦想小镇成了特色小镇的“模范生”。杭州西湖云栖小镇，依托阿里巴巴、富士康等优势平台资源，集聚各类涉云企业近322家，涵盖APP开发、互联网金融、数据挖掘等多个领域。宁波市江北动力小镇，以高端海洋工程动力装备制造业为主导产业，发展新材料、机电与电子、信息与控制、新能源等上下游配套产业，打造了国内一流的高端海洋工程动力装备制造业。再如杭州市龙坞茶镇，以“龙井茶文化产业”为主导，集乡村旅游与民宿体验、文创产业及文化商业、运动休闲产业、养生健身产业于一体，成为全国最大的西湖龙井茶集散地和最具茶文化竞争力的特色小镇之一。
1.建立梯度培育创建机制
浙江省、市、县（区）都建立了特色小镇培育创建工作的联席会议制度或相应工作机构，明确各成员单位的主要工作职责，形成了“统一领导、统一规划、统一标准、统一目标”和“分步实施、分片推进、分期验收、分区出彩”的工作机制。按照全省“培育一批、创建一批、命名一批”的要求，形成梯度培育、上下联动、滚动推进的特色小镇培育创建格局。
2.充分体现特色小镇内涵
“特色小镇”与“特色镇”，虽均有一个“镇”字，但指向与内涵却不尽相同。“特色镇”更注重的是行政地域概念，乡镇一级的意味更加浓厚；“特色小镇”则是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台，具有社区特征，传承和展示独特地方文化的载体。“特色小镇”的区块概念更强，它既不是行政区划单元的“镇”，也不是产业园区的“区”，而是产业发展载体，是同业企业协同创新、合作共赢的企业社区，是企业为主体、市场化运作、空间边界明确的创新创业空间。浙江各地严格按照资源整合、项目组合、功能集合的要求，紧紧围绕“四个三”：产业、文化、旅游三位一体；生产、生活、生态三生融合；工业化、信息化、城镇化三化驱动；项目、资金、人才三个落实，组织编制“复合型小镇”建设发展规划，全力推进产业集聚、产业创新和产业升级，实现“小空间大集聚、小平台大产业、小载体大创新”，从而形成新的经济增长点。
特色产业是特色小镇的“灵魂”。根据浙江省的经济社会发展现状，特色小镇将聚焦信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等支撑浙江未来发展的7大产业，兼顾茶叶、丝绸、黄酒、中药、青瓷、木雕、根雕、石雕、文房等历史经典产业。
3.明确特色小镇规划建设的具体要求
空间范围。特色小镇规划面积一般控制在3平方公里左右，建设面积一般控制在1平方公里左右。
运作方式。坚持“政府引导、企业主体、市场化运作”原则，规定每个特色小镇都要以企业为主推进项目建设，凸显了企业投资主体地位。
投资规模。每个特色小镇原则上3年内须完成固定资产投资50亿元左右(不含住宅和商业综合体项目)，金融、科技创新、旅游、历史经典产业类特色小镇投资额可适当放宽。此外，浙江省还要求所有的特色小镇必须建设成为3A级以上景区，旅游产业类特色小镇则要按5A级的景区标准建设。
4.加大特色小镇的政策扶持
强化组织保障。建立了特色小镇规划建设工作联席会议，由常务副省长担任召集人，省委宣传部、发改委、经信委、科技厅、财政厅、国土厅、建设厅、商务厅、文化厅、统计局、旅游局、省政府研究室、省金融办等单位负责人为成员，办公室设在省发改委，为创特色小镇建提供了有力的组织保障。
深化政策支持。对列入省、市培育创建的特色小镇出台了“十个优先”的扶持政策：财政资金优先支持、规划用地指标优先调整、建设用地指标优先安排、主导产业优先支持、投资项目优先审批、重点工程优先列入、行政事业性收费优先返还、新增金融分支机构优先设立、融资需求优先推荐、适用人才引进优先支持。除此之外，为加快项目进度，根据项目库项目类型特点，浙江在特色小镇规划范围内探索了社会资本投资项目“零审批”制度和企业独立选址项目高效审批改革，建立了特色小镇项目审批绿色通道。
优化用地指标配置。对纳入创建名单的特色小镇，新增的建设用地由各地先行办理农用地转用及供地手续。对如期完成年度规划目标的特色小镇，按实际使用指标的50%给予配套奖励，信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇则按60%奖励。3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣省奖励的用地指标。
加大财政扶持。特色小镇在创建期间及验收命名后，其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分，前3年全额返还，后2年返还一半。
推动金融供给。在全省层面推动银行与特色小镇面对面对接，深入洽谈合作意向，签订适合当地实际的战略合作协议，深度支持特色小镇建设。
二、浙江推进特色小镇建设的几点启示
浙江特色小镇的发展思路，对江苏建设魅力镇村而言，既是激励，也是鞭策。特色小镇的“浙江之路”启示我们，必须更加注重特色打造，加快高端要素在江苏集聚；更加注重有效投资，加快社会资本在江苏集结；更加注重示范引领，加快转型发展在江苏彰显；更加注重改革创新，加快市场机制在江苏运营。
（一）选准特色产业，强化功能叠加
特色小镇以一个产业为龙头，拉长产业链条，做真正的产业集聚。浙江提出，特色小镇必须是产业特色明显、自然资源丰富或历史文化悠久的地区，在全省乃至全国同行业中占有相当大的比重，并将其打造成为产业集中、专业化强、富有特色的地方特色产业集群。同时，注重引进资本与技术改造，不断提高产品档次与竞争力。因此，特色小镇的特质在于“特色”，其魅力也在于“特色”，其生命力也同样在于“特色”。在这方面，虽然也强调“一镇一业、错位发展”，但实际上乡镇产业集中度较低，有的虽有特色产业，但市场优势不明显，产品档次以低端为主。特色小镇建设必须紧扣“双新一特”以及若干新的经济增长点，主攻最有基础、最有特色、最具潜力的主导产业。即使主攻同一产业，也要差异定位、细分领域、错位发展，而不能搞“产业拼盘”。在打造特色产业过程中，各个特色镇要着眼长远，聚焦前沿技术、突出科技含量、集聚高端要素，不比数量比结构，不比人口比人才，不比生产比技术，培育具有全国乃至世界行业竞争力的“单打冠军”。只有把主导产业做特做强，才能从“微笑曲线”的低端走出来，才能提供高质量的产品和服务，特色镇才能在引领转型升级上作出示范，形成真正的特色亮点。
特色镇村是产业、文化、旅游和一定社区功能的叠加。功能是特色镇村发展的动力因素，功能做得好不好，关系到镇村可持续发展能力的强与弱。产业是基础、文化是内涵、旅游是支撑、社区是配套，四者不能生搬硬套、简单相加，只有产生叠加效应、推进融合发展，镇村才能真正焕发生机活力。因此，特色镇村建设以产业为基，要融入文化基因，形成“人无我有”的本地特色文化；要嵌入旅游功能，有了旅游的支撑镇村才能更具活力；要完善社区和现代化公共服务设施配套，吸引更多的创新创业人才扎根特色镇村。特色镇村的创新创业人才多为密集型的高素质人才，对工作、生活环境质量要求较高，应注重环境先导，坚持“先生态、后生活、再生产”的顺序，通过对生活居住区、休闲娱乐区、商业配套中心等精心规划建设，营造绿色环保的生态环境、优美舒适的生活环境、贴心周到的服务环境，增强企业与居民的文化认同感或心灵归属感，提高镇村居民的身份认同度。
（二）突出投资主体，强化市场作用
浙江提出，每个特色小镇均应明确投资主体，投资主体可以是国有投资公司、民营企业或混合所有制企业，政府重点是做好特色小镇建设的规划引导、资源整合、服务优化、政策完善等工作。因此，在特色小镇建设过程中，坚持“政府搭台、企业唱戏”，政府只提供规划、土地指标、税收返还(有税收才有返还)，不但减轻了政府负债压力，也厘清了政府与企业的责任与分工。如杭州西湖云栖小镇以阿里巴巴为战略合作伙伴，打造基于云计算产业的特色小镇；嘉兴海盐核电小镇围绕秦山核电站，与中国核工业集团共建“中国核电城”；衢州龙游红木小镇则由年年红家具(国际)集团公司投资80亿元建设；湖州的美妆小镇主要依托珀莱雅公司在国内化妆品行业的领军地位招引国内外知名化妆品企业入驻等。这种以企业为投资主体的运作方式，有效解决了城镇化融资难的问题。
在我省推进魅力特色镇村建设中，需要坚决摈弃“政府投资、招商引资”的传统做法，按照政企分离的原则，建立健全产业选择的科学决策机制，选择符合发展定位、实力雄厚的投资主体，由投资公司统一承担特色镇村的开发建设、招商引资、对外合作、管理服务等工作。政府的工作重心放在研究促进特色镇村快速发展的组合拳，以及加快基础设施与公共服务的完善上来。同时，充分发挥龙头企业的作用。龙头企业市场力量强大，资金实力雄厚，既有能力建设大项目，又有能力布局产业链，具有主导镇村建设的先发优势。对于企业实力相对弱小的镇村，积极创造条件，鼓励他们加强公司与银行、信托、保险等金融机构的合作，支持开发主体以控股、参股、相互持股、PPP等方式组建集团公司，吸引民间资本参与镇村建设，实现利益共享、风险共担。
（三）打破创建区域，强化集约功能
此次浙江出台的《关于推进特色小镇建设的意见》的最大突破，就是明确了特色小镇既可以设在市区内，也可以依托乡镇传统特色产业设在乡镇工业区或者某行政村里，且面积一般不超过3平方公里，体现了“小而精”的理念。如杭州市9个特色小镇中有5个位于城市区域内，这既有利于提高投资密度，又有利于节省土地资源。
打造“魅力特色镇村”战略，侧重于行政区划上镇和村，但不能忽略城市中产业基础好、集聚潜力大、生活环境优的城中小镇的培育和创建。如对已有建设基础的镇村进行深层次规划，可以做到投入少、见效快、省地又省钱，通过对现有的开发区（园区）的改造提升，可以迅速铺开特色小镇的培育，吸纳更多的农村人口就业，推进新型城镇化。
（四）创新运作方式，强化要素保障
特色小镇是新生事物，用老思路、老办法区规划建设，只会重走老路，必然死路一条。浙江明确以市场化运作为主，借助企业招引企业，通过产业集聚产业，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发社会资本活力。深化商业模式和业态创新，鼓励企业以新业态、新模式强化创新链，以商业模式创新赢得市场，以管理创新增强营运效益，以自主知识产权、附加值高、市场竞争能力强的产品提高价值链。鼓励支持特色镇村开展各类改革创新实验和试点，只要有利于特色镇村建设的，各级政府都应大力支持。与此同时，用足、用活、用准中央和省各项扶持激励政策，构建多元化融资平台，引导更多资金投向特色镇村。
我省“十三五”规划纲要初步提出了“培育一批工业主导型、城郊农业型、生态休闲型、文化旅游型、商贸物流型特色镇”，这就为我省魅力特色镇村的建设指明了方向。
当前，随着土地、劳动力等要素成本的不断上升，整体推进特色镇建设难度较大。而各乡镇在原有基础上，打造特色小镇，推进产业集聚、产业创新和产业升级与原来发展特色、发展基础和发展需求形成良好的互动，形成一种新的区域经济形态，更加符合当前乡镇发展实际需求，符合大众创业、万众创新的要求。
下一阶段，建议以魅力特色镇村建设为抓手，配合以下措施，进一步加快我省特色镇村的发展和优化提升。
（一）完善城镇规划体系
要以农村、农业、农民的长期可持续发展为规划和设计的根本立足点和出发点，既要考虑当前又要立足长远，使特色镇村建设成为有利于子孙后世利益的良心工程，而不是基层政府一时的政绩工程或者沦为烂尾工程。江苏省也预计于“十三五”时期，全省形成100个左右富有活力的重点中心镇和100个左右地域特色鲜明的特色镇村，学习浙江省特色小镇做法，启动编制重点中心镇、特色镇经济与社会发展规划，扩大“美丽乡村”村级规划编制范围，形成市、县（区）、镇（乡）、村四级较为完整的城镇规划体系。
（二）出台特色镇村发展意见
围绕培育特色镇村，出台培育相关工作意见，针对我省产业优势和特色，按照自主申报、专家评审、市新型城镇化领导小组批准等程序，培育一批工业主导型、城郊农业型、生态休闲型、文化旅游型、商贸物流型、科技创新型、金融服务型特色小镇，打破行政区划，在地级市城区的周围或部分乡镇，探索设立一批特色小镇进行培育。
（三）完善工作协调推进机制
进一步发挥新型城镇化与城乡发展一体化工作领导小组的职能作用，整合成员单位资源力量，制订完善加快镇村特色发展和优化提升的政策意见。同时推动各地区出台相应配套政策，建立健全特色镇村组织领导机构等。借鉴浙江特色小镇创建模式，研究制订特色镇村创建标准、考核办法，探索引入第三方机构对创建成果进行客观评估。
（四）完善配套扶持政策
将特色小镇范围内的建设项目整体打包列入年度以上重大项目的，所含子项目可享受重大项目优惠政策。充分发挥土地指标的调节功能，建立城镇建设用地出让收益共享机制，将建设用地不紧张的一般乡镇通过土地增减挂钩获得的建设用地指标，有偿转让给所在县（区）的特色小镇所在地。按照节约集约的原则划定边界范围，对确需新增建设用地的，各级国土部门可适当给予指标倾斜。设立专项扶持资金，按照市区每年1亿、县（区）每年5000万的盘子，分别设立市区和县（区）特色小镇培育专项引导资金，按照20%的比例给予补助，用于小城镇基础设施、公共事业、特色产业项目建设，优先考虑特色小镇需要。对特色产业集中区规划范围内的新增财政收入上交财政部分，前3年全额返还、后2年减半返还。推动民丰银行、产发集团、城投公司为小城镇提供中长期贷款，各级财政视项目情况给予利息补贴。
（五）加大改革创新探索力度
鼓励和支持县（区）和乡镇申报国家、省级新型城镇化、特色小镇、美丽乡村建设试点，重点支持8个国家级重点镇、9个省级重点中心镇，14个美丽乡村的特色打造。做好试点总结提炼及深化拓展工作，将培育特色镇村工作与国家、省新型城镇化试点各项要求和标准相衔接，以点带面、创新先行，在全市乡镇中发挥好引导和示范作用。
智库专家：
张惠春：东南大学中国特色社会主义发展研究院特约研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2016年第24期