缩小江苏城乡居民收入差距的城镇化路径研究
摘要：加快推进城镇化，是我国社会经济发展一项长期的基本战略。城镇化对于突破城乡二元结构，逐步缩小城乡居民收入差距具有重要的意义。江苏城镇化进程中的城乡居民收入差距的变化情况表明，以偏重大中城市为主要特征的城镇化模式，扩大了城乡收入差距，既与城镇化的初衷相悖，也不符合中央实现国民收入分配公平的政策精神。以“中心镇”为主导、以土地规划合理化、人口市民化和产业布局优化为抓手的新型城镇化道路，应成为江苏缩小城乡居民收入差距的战略选择
一、江苏城镇化进程中的城乡收入差距的变化情况
城镇化作为新时代经济发展的重要动力，其目的在于提高国民生活水平，实现共同富裕。为实现城乡居民收入差距缩小的目标，江苏高度重视城镇化工作。改革开放以来，伴随着江苏城镇化进程，城乡居民收入差距呈现出不同的阶段性特征。
1.城镇化初期，城乡居民收入差距急剧缩小
改革开放初期，江苏开始推行城镇化，形成了“小城镇，大发展”的格局。农村剩余劳动力积极向发展条件好的小城镇转移，快速增加了收入。1978年至1985年，城镇化率由13.7上升到17.7，城镇居民人均可支配收入由288 元增长到765元，年均增长率为 8.91%；农村居民的人均纯收入由 155 元增长到1492 元，年均增长率为 9.87％。城乡居民的人均收入比从1.86 下降到1.55。
2.城镇化加速发展，城乡居民收入差距快速扩大
20世纪90年代，江苏城镇化加速发展。城乡居民收入比从1990年的 1.66 上升到 2000年的1.89。这期间，城镇化发展重心在大中城市，城市开发区与工业园区快速发展，促进了城镇居民收入的增长，但同时也导致了耕地的大幅减少，阻碍了农村经济的发展。1990年至1995年，城镇居民的人均可支配收入由 11464 元增长到4634 元，年均增长率为 13.68％；农村居民人均纯收入由884元增长到2457 元，年均增长率为 12.80%。城乡居民收入增速差距较大，城乡收入差距呈现出快速扩大的趋势。
3.城镇化政策不断调整，城乡居民收入差距扩大趋势放缓
新世纪至2009年，江苏适时调整城镇化政策，缓解了城乡居民收入差距不断扩大的态势。在这一阶段中，通过深化土地管理制度改革，提高了土地利用效率，完善农村基础设施建设等措施促进了农村经济与城镇化的协同发展，使农民收入稳步提升。但由于城镇居民的福利条件仍然优于农村居民，农村劳动力即使进入城镇也难以享受城镇居民的待遇，因此，尽管从收入增速上看，农村居民的年均纯收入增长速率快于城镇居民，但从收入差距变化趋势上看，仍然呈现扩大的趋势。
4.新型城镇化政策日臻完善，城乡居民收入差距逐渐下降
2009年至今，江苏走上了以工促农、以城带乡的新型城镇化道路，小城镇产业的发展，加速了农民的非农化进程，提高了农民的工资性收入，同时，由于现代科技带动了农业经济发展，激发农村经济发展的活力，增加了农民的经营性收入，使得城乡居民收入差距持续缩小。2009年至2013年，城乡居民收入比由2.57 下降到2013年的2.39。
二、江苏城镇化尚待解决的问题及其对城乡收入差距的影响
在江苏城镇化取得高速发展的成绩的同时，也要清醒地看到，产业发展滞后和户籍制度的城乡二元是制约城镇化发挥缩小城乡收入差距作用的瓶颈，生态环境问题对城乡居民的生活质量，对农民增产、增收构成了现实的威胁。江苏城镇化进程中还存在着许多阻碍城乡收入差距缩小的问题。
1.生态坏境恶化，农业生产收益减少
江苏城镇化在加速经济社会发展的同时，对生态环境也造成了一定的影响。工业污染物的大量排海，已导致水源污染，许多海域已基本不适合鱼类生长，给沿海的农村渔民造成了巨大的经济损失。不仅如此，由于农业科学技术含量、农村基础设施建设跟不上农业现代化的脚步，且农村居民的科学文化素质水平的欠缺，农业生产活动也带来了一定的生态污染，使生态退耕成为耕地流失的一个重要方面，严重影响了农民增收。
2.人口城镇化滞后，农民工市民化问题亟待解决
当前，江苏城镇化过程中也存在着人口城镇化滞后于土地城镇化的问题。以南京市为例，2014年南京市区城市面积为6587平方公里，相比2004年的4723平方公里增长了28.3%，年均增长率为2.57%，而同期南京市区人口数为648.72万人，相比2004年的501.23万人仅增长了22.7%，年均增长率为2.06%。不合理的户籍制度阻碍了进城农村剩余劳动力取得城镇户口，不仅限制了他们的就业与收入的机会，而且还影响了他们享受与城镇居民同样的社会保障和福利待遇，在很大程度上造成了城乡居民间的收入分配的不公。以养老金为例，2012年江苏省城镇居民退休职工的养老金的平均水平为1800元/月，而失地农民的养老金水平却不足400元/月。
3.区域城镇化水平参差不齐，城乡居民收入差距空间分布差异较大
总的来说，当前江苏城乡居民收入差距已开始放缓，但囿于历史条件、产业结构和政策待遇等多种因素的影响，区域间的城乡居民收入差距仍然很大。江苏城镇化水平由南向北递减，空间差异明显。2014年苏南、苏中、苏北的城镇化率分别为74.3%、60.9%和57.5%，城乡居民收入水平也由南到北降低。2014年苏南地区的城镇常住居民人均可支配收入为42753元，分别是苏中和苏北地区的1.34倍和1.77倍；农村常住居民人均可支配收入为20954元，分别是苏中和苏北地区的1.35倍和1.65倍。其中，居民人均可支配收入水平最高的江阴市比最低的灌南县高出了近2.7倍。可见，尽管江苏城乡收入差距缓慢缩小，但区域之间的的城乡居民收入差距情况仍然严峻。
4.产业结构与就业结构不协调，农产品竞争力不强
近年来，由于城镇化带来的技术进步与资本深化减少了对劳动力的需求，导致了产业结构与就业结构间一定程度的失调。2014年江苏第一产业比重已明显低于第二、三产业，而第一产业的就业人数比重却仍然接近20%，这意味着第一产业的劳动生产效率不高，存在大量的剩余劳动力。不仅如此，三次产业的就业收益差距明显，导致行业间的收入差距扩大。从农产品市场竞争情况看，江苏出口农产品仍是以谷物、水稻、蔬菜等土地和劳动密集型的农产品为主，科技含量和产品附加值较低，缺乏出口竞争的优势，限制了农村居民农业经营性收入的增长。
三、缩小江苏城乡居民收入差距的城镇化路径
当前，在全面深化改革的大背景下，快速推进的城乡一体化进程为推动江苏城镇化建设迈上新台阶，缩小城乡收入差距提供了新的机遇。与此同时，如何破解当前城镇化发展中缩小城乡收入差距的瓶颈制约问题，也对江苏城镇化的进一步发展提出了新的要求。虽然江苏的大城市在聚集优势资源、辐射带动周边城镇和农村发展等方面具有重要的作用，但由于生活成本高，劳动力总量趋于饱和、外来人口难以有效地融入城市社区，其吸纳农村劳动力就业能力越来越弱，因此，江苏缩小城乡居民收入差距的城镇化路径应以“中心镇”为主导、以土地规划合理化、人口市民化和产业布局优化为抓手。
1.中心城镇为主导
一方面要坚持区域分类指导原则发展中心镇，促进城乡经济平衡发展。发展中心镇，必须整合区域资源，实现城乡的空间融合和共同发展。苏南中心城镇发展的重点应放在规模化发展和城镇的可持续发展上；苏中中心镇发展要加大科学技术的投入提升城镇企业质量，推动企业向园区集中，以提升中心城镇对周边农村的经济辐射力；苏北地区中心镇发展既要加大政策扶持力度促进中心镇经济的发展和基础设施建设，更要加强政策的引导，防止城镇发展不当加剧城乡居民的负担。另一方面要充分发挥中心镇的功能，增加农村居民就业收入。发挥中心镇功能的关键在于加快劳动力、资本和产业等各种要素向中心镇聚集。一是要积极引入外资，促进外资企业与中心镇工业区和乡镇企业的多种形式的合作，让引进外资所带来资本要素的投入，为城乡居民收入的增加提供经济保障；二是要吸引农村企业向中心镇转移，促进劳动力要素向中心镇聚集，从而为农村剩余劳动力提供更多的就业机会，增加农村居民的收入；三是要积极引导中心镇的资本可以借助产业结构调整，投入农村开发生态观光农业，参与一般小城镇和新农村的建设。通过发展现代农业和乡村旅游业，带动农村和城市的共同发展，缩小城乡居民收入差距。
2.土地规划合理化
一方面要推动土地高效集约使用，保障农民利益最大化。严守底线是推动城镇土地集约化使用的关键。一是要加快农村集体土地所有权和建设用地使用权的调查、登记工作，完善土地的确权制度，确保本应直接用于农业生产的土地所有权落实到农民；二是要建立公开公正的农村产权流转交易市场制度，鼓励承包经营权在公开的市场上向农民合作社或者家庭农场流转，发展多种形式的规模经营；三是要在严格控制征占土地规模的基础上，提高农民在土地增值中的比例，保障农民的财产性收入。另一方面要优化城镇空间布局，促进城镇与农村协调发展。合理的城镇空间布局能使经济成果和优质公共资源向村镇流动，带动小城镇与农村共同发展，缩小城乡收入差距。合理规划城镇空间布局，一方面要引导重大专项规划和公共资源配置向农村延伸，实现城乡对接；另一方面要促进农用耕地向规模化经营，大力发展现代农业体系。苏中和苏北地区要加快提升城市密度，发挥城市的带动和辐射功能。
3.人口市民化
一方面要深化户籍制度改革，促进农民工充分就业。尽管目前江苏已经统一了城乡户口名称，在很大程度上改善了农民工的处境，但进程农民工在住房、教育、就业机会、收入待遇和社会保障等方面仍然与城市居民有不小的差距，因此，当前江苏应该继续深化户籍制度改革，促进农民工充分就业。一是要放宽农村劳动力的城市落户条件，加强职业培训，使其拥有较稳定的生活；二要鼓励在城市发展较好的农民工返乡创业，就近落户，实现就地人口市民化。另一方面要合理配置基本公共服务资源，减少农村居民保障性支出。一是要重视农村学校的设施建设，加强优质教育资源向农村流动，保障农民子女的受教育权利；二是要完善新农村合作医疗制度，使农民享受现代的医疗和卫生保健服务；三是要推广新型社会养老保险制度，使农民人人享有基本养老生活保障。
4.产业布局优化
一方面要调整产业结构，丰富城乡居民收入来源。合理的产业结构有助于缩小城乡收入差距。发展中心镇产业，要结合实际，发展与当地自然资源、交通条件、农村劳动力素质相适应的产业。为保证农民收入增长，一是要稳定第一产业的发展，提升农业的集约化生产效率，促进生态农业发展，提高农产品的市场竞争力；二是要在符合环保要求的条件下，中心镇要承接城市及发达地区的产业转移，通过产业支撑，把大量农村剩余劳动力吸引到第二产业中来；三是要发挥市场配置资源的决定性作用，带动投资需求，推动第三产业的快速发展。此外，还要加强流通领域的管理，防止垄断带来的高额收入差距损害城乡居民的收入权益。另一方面要强化农业的基础地位，不断提升农业现代化水平。江苏虽然始终坚持农业的基础地位，不断提升农业现代化水平，并取得了显著的成效，但仍然面临着人地关系紧张、农业科技服务体系薄弱、农业比较利益低、生态环境恶化等阻碍农业现代化的问题。为此，一是要继续深化农业体制改革，实行严格的耕地保护制度，改善农业生产条件；二是要建立农科教一体化农科体制和高新农业创新示范基地，使科技进步与农业农村生产更紧密地结合起来；三是要加快构建公益性与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农村科技服务体系；四是要改进农业生产方式，发展生态循环农业，加强土地、植被、水资源和农业生态环境的保护，促进农业可持续发展。
智库专家：
孙迎联：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2016年第10期
本文系教育部人文社会科学基金项目“改革发展成果公平分享的收入分配机制研究”（12YJA710061）、中央高校基本科研业务费专项资金资助“江苏经济共享发展研究”（2242016S30011）的阶段性成果。