开发区发展的问题研判与户籍城镇化提升的对策建议
摘要：提高户籍人口城镇化率是新型城镇化发展的质量标准，开发区作为城市就业农业化与土地城镇化的重要载体，集聚了大量就业在开发区却保持着农民户籍身份的群体。从开发区发展的现状特征分析，识别出我国开发区城镇化水平虚高与质量偏低并存、开发区流动人口家庭离散化趋势明显两大突出问题。本报告以家庭为单元，围绕家庭从分离到聚合的状态转变，从“居住——就业——公共服务”三元耦合式的新型城镇化发展路径切入，提出开发区助推户籍城镇化提升理想模式。在此基础上，提出新型城镇化背景下开发区视角的户籍城镇化提升对策：一是破除四大门槛，夯实提升户籍城镇化的基础；二是改善三大供给，加快提高新型城镇化的质量。
一、开发区发展的现状特征与问题研判
开发区作为城市非农化就业的特殊功能空间，既扮演了大量流动人口进城务工的功能载体角色，又承担了部分农业人口就地就近城镇化的责任。改革开放以来，开发区作为城市发展的引擎，不仅助推了城市经济的快速增长，还提供了大量的就业岗位，助力于城市的社会发展。目前，我国的国省两级开发区数量近1700个。2011年国家级经济开发区的工业总产值占全国的比重达66.5％。广州市三大国家级开发区更是以占全市1％的国土面积贡献出广州市近半的工业总产值。经济高速增长时期，开发区以市场和企业为主导的经济功能空间属性得到了充分体现，大量农村人口在维持基本生活条件和寻求更高经济收入的目标下，开始进城务工。《中国开发区年鉴》统计显示，2009年至2013年，单是国家级经济技术开发区就承担了四分之一的全国新增就业岗位数。
就业驱动的农业人口经济型迁移的开发区，在发展演变过程中具有跨区域性、高流动性和低层次性三大特征。跨区域性特征体现在农村人口向东部城市流动，表征为中西部地区的大量农村劳动力流出，东部地区大量外来人口流入，特别是长三角、珠三角、京津冀三大城市群地区，这形成了全国范围内的区域性人口迁移。高流动性体现在开发区内外来务工人员的流动性强，主要表现在时间流动和空间流动两个方面。在时间流动层面，包括人口的季节性流动和周期性流动。在空间流动层面，包括人口的同城流动和跨市（省）流动。低层次性体现在开发区内的务工人员多从事岗位技术含量低、劳动力强度大的工作，就业的行业类型多为劳动密集型产业，如纺织服装业、加工制造业、建筑业，等等。
当城市经济疲软进入新常态时，开发区内大量的非农就业人口被迫面临“二次就业”的难题。此时，开发区人口城镇化过程中的“流动性”与开发区土地城镇化过程中的“固定性和不可逆性”出现矛盾。在肯定开发区对城市发展带来的积极影响基础上，必须认识到物质空间导向的粗放式建设模式和经济发展导向的公共服务缺位在开发区发展过程中产生了一系列问题。
一是开发区的城镇化水平虚高与质量偏低并存。大量外来务工人员就业与生活在开发区，但是户籍在农村。他们被看作是城市的“生产者”，却被忽视了另一个重要的身份——城市的“生活者”。受户籍制度改革滞后的影响，城乡分割的社会保障与公共服务配套使这一类群体在社会保障、公共服务、福利待遇等方面与一般市民存在明显的差距。无论是跨区域性流入开发区的务工人员，还是就地就近的以失地农民身份就业的从业人员，都在经历着“被城镇化”的过程。公共资源的不均衡分配使这类群体始终带着“外来人员”的帽子在开发区内就业、生活，权利与福利的缺位使他们很难真正融入城市。开发区的土地城镇化进程中开发了大量的商品房住宅，然而现实中却出现了外来流动人口集中在高密度的租住空间与大量商品房空间空置的对立现象。开发区内集中性的出租公寓、城郊的尚未拆迁的农村住房、园区企业提供的集体宿舍成为这些非本地户籍人口的主要居住空间。
以宁波经济技术开发区为例，其所在的北仑区外来流动人口占常住人口的比例超过50％，其中，59％的外来人口为产业工人，64％的外来就业人员受教育程度在初中及以下水平，他们平均每周的工作时间在50小时以上，租房居住的比例超过50％，且有超过三分之一的租房群体居住在无厨无卫型的空间。这种开发区中外来就业人员生活的具有明显边界的异质性居住空间单元，严重影响了社会的和谐发展与城镇化质量的提高。
二是开发区流动人口家庭离散化趋势明显。开发区内的外来务工人员主要以农村释放出的剩余劳动力为主，他们多属于农村的青壮年群体，在家庭中承担着照顾老人与抚养子女的角色。由于城市生活成本明显高于农村，外加随迁子女在义务教育等基本公共服务方面的制度障碍，造成进城农村转移人口的家庭分离。据不完全统计，我国40％以上的流动人口家庭处于居住分离状态，其中主要是子女与父母的居住分离，特别是在农村户籍家庭中。
开发区内农村转移人口的家庭离散化具有一定的空间特征，其家庭聚合也随着空间尺度的差异呈现聚合周期的梯度分布特征。按照开发区内农村转移人口在空间上的就业与居住尺度，识别出三个层次的家庭离散类型。第一是超越省际尺度的国土空间层次。第二是省域内部或都市圈内部不同地区的区域空间层次。第三是城市内部不同板块之间的城市空间层次。从城乡之间的家庭离散和城际之间的家庭离散两个方面分析，第一层次的城乡间离散表现为部分家庭成员在中西部乡村地区，家庭主要劳动力在发达城市地区，家庭聚合的周期一般以年为单位，如在东部城市务工的中西部农民工家庭；第一层次的城际间离散表现为家庭成员在不同省份，但地域空间相对邻近的城市就业与生活，家庭聚合的周期一般以季为单位，主要依托的是节假日（长假为主），如夫妻在我国不同省份城市（如京沪）就业的家庭。第二层次的城乡间离散表现为部分家庭成员在农村地区，家庭主要劳动力在城市地区，家庭聚合的周期以不定期聚合为主，如在苏南城市务工的苏北农村家庭；第二层次的城际间离散表现为家庭成员在不同城市就业、生活，家庭聚合的周期一般以月为单位，主要依托的是节假日（周末与长假），如在沪宁城市走廊空间内不同城市就业与生活的家庭。第三层次的城乡间离散表现为部分家庭成员在市区，部分家庭成员在郊区，家庭聚合的周期以周为单位，或是以主要劳动力日常长距离通勤为代价实现家庭的聚合，如主要劳动力在南京市主城区工作，其居住地在浦口区或江宁区等城市郊区地区；第三层次的城际间离散表现为家庭成员的部分日常活动在远离家庭居所的同一城市的其他板块，家庭聚合的周期以周为单位，或是以部分家庭成员的长距离通勤为代价，如主要劳动力在南京市六合区工作，其居住地在南京市高淳区。
二、新型城镇化背景下开发区发展的理想模式
新型城镇化的核心是实现以人为本的城镇化，全面提升户籍人口城镇化水平，应以基本公共服务常住人口全覆盖为目标，实现农民工市民化的角色转变。开发区作为农村转移人口进城就业的主要空间载体，是提升户籍人口城镇化率的前沿阵地。新型城镇化阶段，开发区应以产业为保障，完善服务配套，实现农村转移人口在权利、福利方面与户籍人口的均等化。统筹推进开发区内农村转移人口的户籍城镇化率提升，有助于协调区域城镇化发展失衡，引导部分农村剩余劳动力向中西部地区及中小城市回流，以进一步缓解大城市尤其是北上广深等特大城市的资源与环境承载压力。
提升户籍城镇化水平应以推进有能力在城镇稳定就业和生活的农村转移人口举家进城落户为目标，实现基本公共服务常住人口全覆盖；应以家庭为单元，构建“就业——居住——公共服务”三元耦合式的新型城镇化发展路径，使家庭成员全体在“就业——居住——公共服务”三个维度同步实现城镇化。同时，以开发区为空间载体实现全体家庭成员的“就业——居住——公共服务”就地就近配套服务，打破以个体为单元的劳动者个人及其家庭成员这两种主体在“就业——居住——公共服务”三种功能空间上的分离与割裂状态，进而实现城镇化由耗散式向集约式、由离散型向聚合型的全面转型。
从历史视角，结合未来的发展趋势，判断城乡家庭城镇化的发展演变包括四个发展阶段。第一阶段是改革开放前低城镇化初期，城乡家庭的“就业——居住——公共服务”空间独立、基本不交叉。此阶段的城乡二元分割现象严重，农村地区的家庭主要从事的是以农业生产为主的经济活动，农村的生活条件也远不如城市。第二阶段是新世纪前城镇化开始加速发展时期，工业化进程中的产业扩张，加速了农村人口的流动，但由于工业化刚起步，外加制度层面的约束，城乡家庭的“就业——居住——公共服务”空间开始出现交叉，但活动的空间重点仍在农村地区。该阶段城市和乡村内部的家庭成员开始出现离散。受通勤工具和通勤距离的限制，该阶段的家庭离散程度不高，家庭成员日常分离的周期也很短。第三阶段是新世纪之后城镇化快速发展时期，区域空间乃至国土空间尺度的农业人口转移加剧了其家庭的离散化程度。该阶段城乡家庭的“就业——居住——公共服务”空间不仅交叉，而且随着人口的迁移，其活动的空间重点也开始向城市转移，在城市就业与生活的家庭成员与城市提供的公共服务不匹配现象愈发严重。第四阶段是面向“十三五”及全面进入现代化的发展阶段，城乡一体化发展，城乡家庭的“就业——居住——公共服务”空间实现稳态下的三元耦合，以家庭为单元的开发区有必要和有望实现产城融合，并以此推进户籍人口的城镇化。
三、开发区发展助推户籍城镇化提升的对策建议
提高户籍人口城镇化率是新型城镇化发展的质量标准，产业发展是提升户籍人口城镇化的着力点，以家庭为单元的“居住——就业——公共服务”耦合式的发展模式是开发区产城融合发展的重要支撑。针对开发区发展的诸多问题，从城市应当为农村转移人口提供的制度保障与农村转移人口对城市的深度认同两个方面考虑，站在城市视角，均等化服务以及充分尊重流动人口的居住意愿是前提条件；站在农村转移人口视角，主动的能力提升与积极的市民角色意识是必要保证。以此为基础，进一步提出户籍人口城镇化提升的对策建议。
一是破除四大门槛，夯实提升户籍城镇化的基础。从城乡一体化视角打破城乡居民的身份差异，消除附加在农村转移群体身上的制度羁束，从城乡发展理念、政策机制、市场运营及社会和谐四个方面破除门槛障碍。
第一，打破理念门槛。在城乡居民共同享有统一的权益和利益基础上，打破城乡二元壁垒，构建具有统一平等的发展权、社会权。第二，破除政策门槛。加快推进户籍制度改革，尤其是附加在户籍之上的诸多公共服务、社会保障、社会福利等配套制度的改革，实现城乡居民在享有权利与福利方面的均等化和无差别化。第三，降低市场门槛。加强对市场的监督管理，提高农村转移人口的就业能力和质量。加大房地产市场调控力度，协调政府保障性住房与商业住房的市场供应量。第四，拆除社会门槛。改变社会对农村转移人口的观念歧视，化解农民工特别是新生代农民工的心理障碍，给予心理和精神上的人文关怀，强化其作为城市一员的市民角色认同感。
二是改善三大供给，加快提高新型城镇化的质量。从“就业——居住——公共服务”三个维度提出改善开发区的供给力度、供给结构、供给方式并提升三者在时序、空间上的匹配性，全面实现社会的和谐发展和城镇化的质量提高。
第一，加大就业供给。高端制造业与劳动密集型产业发展并举，尽可能多地吸纳农村转移劳动力，增加就业岗位数量。进一步完善劳动力市场信息平台建设，促进劳动力资源的合理配置，拓宽农村转移劳动力的就业渠道。加大对农民工群体的培训力度，提高农民工的职业能力和综合素质。加强劳动力市场的监管力度，确保农村转移劳动力与城市劳动者同工同酬、同工同权。第二，强化居住供给。加强政府、市场、村集体等在住房建设上的合作，创新房地产的供应机制，构建多元主体的住房供给体系。将符合条件的农村转移人口纳入城镇住房保障体系中，加强农民工保障性住房建设。同时，从住房公积金层面，放宽农村转移人口申请住房公积金的限制，逐渐将农民工纳入住房公积金政策范围内。第三，完善公共服务供给。强化财政公共支出，保障基本公共服务供给，维护农村转移人口的基本权益，落实农村转移人口在子女入学、公共卫生医疗、社会福利保障等方面与城镇居民享有同等待遇。第四，优化城镇体系，促进三大供给的时空协同性。着力改变开发区外来务工群体工资水平与住房等生活服务价格脱节、就业地域可支付的城镇住房与公共服务供给地脱节的不合理局面，协同优化和改革户籍、土地、就业、社保与住房等政策，综合应用政府调控、市场调节等手段，形成能够综合承载外来人口就近就地实现就业-居住-公共服务耦合式城镇化的城镇体系。
智库专家：
王兴平：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
夏菁：东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员
本文系中国特色社会主义发展研究院研究报告2016年第7期